全面建设小康社会，重点在农村，难点在农村。农村农业人口向城镇转移可以加速农业发展、繁荣农村经济、增加农民收入，对全面建设小康社会将起到非常关键的作用。农村富余劳动力向城镇转移主要体现为由“离土不离乡、进厂不进城”状态，转变为“工厂进城，离土离乡”的城镇工业化格局。加快城镇化进程，为农村劳动力离土进城，开辟了一条了广阔的途径。
　　一、统筹城乡“经营城市”，加快推进城镇化进程
　　城镇化就是要使农村从以传统农业为主体的乡村社会形态，向以现代工商业为主体、以产业化的现代农业为基础的城市型社会形态转变。而城镇化是必然结果，也是社会文明进步重要标志。农村城镇化、农业现代化和全面建设农村小康社会是同一历史进程的三个侧面，必须城乡统筹推进。
　　（一）构筑四层面城镇化格局。要遵循城镇化的客观规律，按照中心集聚、轴线拓展的思路，加快龙山县城镇体系规划的编制和实施，构筑现代城市基础设施框架和有特色优势的产业体系，逐步形成以民安镇为中心，以里耶为次中心，以召市镇、桂塘镇、茨岩塘镇、洗车河镇、苗儿滩镇、靛房镇为骨干，以比耳村、长寿村等重点村为基础的四层面格局，建立起“组合有序、资源共享、功能互补、整体协调、持续发展”的城镇化体系。
　　（二）实践“经营城市”新模式。城市资产包含着可以盘活的最大国有资产和公有资产。要运用市场体制，对城市空间和作为城市功能载体的自然资本（如土地）和人力作用资本（如路、桥）及相关的延伸资本（如桥梁、街道冠名权）等进行重组、整合和运营，走以城养城、以城建城、以城兴城的城镇化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我发展、自我增值。要坚持“只求所在、不求所有”和“谁投资、谁所有、谁受益”。通过财政投入、银行信贷、争取国债项目、盘活城市资产存量、以地生财、引入投资开发主体等途径，建立多元化投入机制，畅通民资、外资投资城镇化的渠道，实现城镇化建设投入产出的良性循环。我县已成立了土地储备中心，通过它已成功地完成了华塘新区、长沙路、湘鄂路、岳麓大道、益源小区等20余宗土地整体出让，现已交付使用；民安垃圾处理场作为国债项目现已正式运营等。通过合理的经营和管理方式，使城区的人居环境得到了很大的改善。
　　（三）加快小城镇建设。小城镇既是城镇体系梯次结构的基点，也是农村经济社会的中心，在经济市场化、农村城镇化、农业产业化、农民市民化进程中，具有不可取代的作用。因此，我们要把加快小城镇建设作为促进农村经济社会发展和全面建设农村小康社会的大战略来抓。小城镇建设必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行，尽力而为；坚持促进经济结构的优化调整，加速市场体系建设；坚持经济社会可持续发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一；坚持突出重点，兼顾一般，整体推进的工作原则。
　　（四）全面提升城乡基础设施网络化程度、现代化水平和综合服务能力。发达的基础设施特别是现代化交通体系，是实现城镇网络化、农村城镇化、城乡一体化的纽带。要坚持基础设施建设先行，不断增加基础设施投入，加大城乡基础设施建设、生态建设、环境建设和有效管理的力度。
　　二、龙山县城镇化状况及存在的问题
　　近年来，龙山县按照“北有民安，南有里耶”重点发展的战略，积极推进小城镇建设，城镇规模不断扩大，城镇经济快速发展，城镇功能明显增强。
　　（一）城镇体系逐步形成。到2006年底，城镇人口达到18万人，城镇化水平达到27.2%，比“九五”期末提高了3个百分点；规划控制区由“九五”期末44.24平方公里增至66.61平方公里，一城二区的城市格局和四纵六横的城市路网布局已经形成。完成了里耶、桂塘等11个建制镇的规划，逐步形成了以县城为重点，以公路沿线重点乡镇为骨干，以线串点，以点带面、城乡互动的城镇发展格局。
　　（二）城镇扩容提质速度加快。近年来，龙山县按照“延伸长沙路、开发磨盘寨、建设湘鄂路、拓展龙山城”的城市发展思路，先后投入4亿多元资金，修建了岳麓大道湘鄂路、长沙路、朝阳路等8条道路；改造了209国道水泥厂至团结桥段、光明西路、城北路等15条老街道，修建道路17.7公里，新增街道面积27万平方米。完成了总投资2400万元的城区天燃气长输管线及主干管工程，开启了我省天然气管道输送的先河；完成了总投资3500万元的垃圾处理场一期工程，改造供水管网46.5km。县城街道总面积81.2万平方米，硬化率达100%。同时，里耶、桂塘、洗车河、洛塔等重点乡镇扩容提质建设加快。乡镇累积新增街道面积43万平方米，主街道硬化率达90%以上。
　　（三）城镇功能不断完善。一是根据资源优势和地理条件先后开发建成了民安工业品城市、糖烟酒副食批发市场、民安服装市场、洗洛百合市场、桂塘边贸市场等10余个专业市场和新龙、佳乐福、时代购物广场等商业超市，活跃了商贸经济。二是加强了学校、医院、影剧院等公益事业配套建设，完成了县人民医院综合大楼、高级中学新建、里耶小学迁建等建设工程。三是投资兴建了世纪广场、电力花园等休闲娱乐广场。
　　（四）市民居住条件显著改善。近五年来，新建、改建、扩建各类房屋（不含私房建设）70多万平方米，总投资4多亿元。房屋建筑从单体式发展到花园小区、别墅区，住宅从单一的平层发展到错层、跃起层、高层等，人们的居住环境明显改善。
　　（五）历史文化名镇名村和风景名胜区得到规划、保护和建设利用。里耶镇被列入国家历史文化名镇名村录，贾市乡街上村、里耶镇长寿村成为第一批州级历史文化名村。风景名胜区发展开始起步，里耶古城、乌龙山大峡谷、洛塔地质公园、八面山草场、洗车河老镇等五大景区保护开发稳步推进，里耶-乌龙山风景名胜区更名成为省级风景名胜区，总体规划已编制完成，国家级风景名胜区和国家自然与文化遗产申报工作正在筹备中。
　　（六）城镇管理水平逐步提高。实行了建管分离，在周边地区率先成立了城市管理局。县城再次获“省级文明卫生县城”称号。狠抓“五化”工程，即：绿化、亮化、净化、美化、畅化。城市品味进一步提升。
　　与之同时，我们必须清醒地看到，龙山县地处边远山区，城乡矛盾较为突出，小城镇建设所面临的困难和问题较大：
　　一是城镇化总体水平低，经济发展总体能力较弱。龙山县城镇化水平较全州平均水平低3.5个百分点，较全省平均水平低11个百分点，较全国平均水平低17个百分点，整个宏观经济增长后劲不足。城镇第二、三产业落后，居民人均收入低，乡镇企业不发达，作为经济中心的城镇，经济实力薄弱，还不能形成对城镇化的支持与拉动，与城镇发展不能形成遥相呼应之势。
　　二是城镇功能不够完善，城镇体系尚未真正形成。现有的城镇除民安、里耶、洗车河、苗儿滩等镇以外，多数是按行政区划划分的，这种按行政区自成体系的建制镇没有也不可能从整体的角度、自然的进程作规划设计，对其功能和区位特色也难以周全的考虑，也难以形成镇区应具备的城市管理和服务功能，经济辐射能力极其有限；在基础设施建设、城镇服务功能、经济聚集效应等方面水平较低。
　　三是城镇建设与公路交通缺乏协调。全县各镇都位于公路交通沿线，并且一般都有国道、省道或主要区域性公路从镇区中穿过，小城镇的建筑物沿公路两边延伸，形成一个镇，一条路格局的马路城镇和带状城镇；城镇建设与道路交通相互影响，为城镇的集中供水、供电和道路铺装、通讯设施的改善以及排水和环境污染治理等带来相当大的难度；受地缘经济环境和经济发展总体水平，来自资金、资源、政策等各方面的压力较大，小城镇基础设施总体上还处于较低水平，提速扩容的困难较大。
　　三、引导农村人口向城镇转移的几点建议
　　（一）统筹城乡就业。制定公平合理的农民就业政策，保证进城农民确实享有与城市居民同筹的基本权利和公共服务，如子女基础教育、公共卫生、医疗服务等。同时，进一步放松户籍管理，从身份上彻底消除城乡差别，从而加速农村剩余劳动力在城乡间的有序流动。
　　（二）建立农村社会保障制度。建立农村失业救济和养老保险制度，逐步将农村的社会保障由依靠家庭和土地转向依靠社会和制度。在城市，应扩大社会保障的覆盖范围，使已经离土离乡但还没有加入城市户口的原农村居民也能享有安全网的保障。
　　（三）加强对劳务市场的监督和管理。农民工是社会的弱势群体，其合法权益很容易受到侵害。因此，要加快制订和落实劳动法规，健全劳务纠纷协调仲裁机构，加强对劳务市场的监督和管理，解决好拖欠工资、劳动环境差等突出问题，维护农民工的合法权益，为农村劳动力转移创造一个良好的社会环境。
　　（四）加快对劳动力市场信息网络建设。健全、发达的劳动力市场需要多层次的中介服务，要在规范现有的各种信息、培训、咨询和职业介绍等服务机构的基础上，加快建立健全中介体系，提高服务质量，规范服务行为，提高农村劳动力转移的组织化程度。
　　（五）进行产业结构调整。重点确定种植业、养殖业的地位，大力发展第三产业，出台产业发展扶持政策，引导农民自行进行产业调整，同时加大招商引资力度，吸引工业项目入驻工业园区为农民提供更多的就业岗位。
　　（六）强化规划意识，科学指导小城镇建设和乡村城镇化。在认识上，要抓住重点，将小城镇建设提到乡村城镇化发展的高度；在实践中，小城镇的发展建设也必须从实际出发，量力而行。要处理好下列问题：一是做好城镇发展的区域经济分析，使城镇规划建立在理性之上，并通过城镇建设带动区域发展；二是处理好农业用地与城镇建设用地的关系；三是保证城镇间总体协调；四是切实保障规划的实施与管理；五是处理好城、乡、地、企双二元结构，使城乡经济统筹发展，走地企一体化经济发展路子。
　　（七）完善政策体系，加强对乡村城镇化的调控。制定和完善小城镇和乡村城镇化的政策，以及土地政策、资金政策、户籍等政策。在土地政策上，可采用经济手段，鼓励和促进分散发展的乡镇企业用地相对集中，连片发展和向小城镇集聚；在资金政策上，可引导城镇建立或健全建设基金，扶持城镇尽快发展，可对进城农民实行集中建房，以集资组建形成配套服务设施；在户籍政策上，可放宽农民常住地户口迁移政策，准许农民在具备一定的条件后迁移到小城镇，鼓励农民进城。
　　（八）优化小城镇的人居环境和空间景观及良好的居住环境，能使人安居乐业。把人口的流动的舒适性作为小城镇空间景观规划设计的出发点，营造优美的、舒适的、富有人情味的城镇空间。
　　（九）提高基础设施和公共设施的配套水平。完善社区服务和居住服务功能，增强小城镇的吸引和辐射功能，促进农民和二三产业向镇区集聚。
　　[作者系中国管理科学研究院特约研究员、湖南湘西州作家协会会员、龙山县政协委员。