2008年8月3日—7日，在湖南省开发银行和州政府的组织带领下，自治州八县市和吉凤工业园分别派出了考察小组，前往益阳和南县进行为期3天的考察和学习，我县也派出了以县委常委梁高武带队的考察学习小组。我们这次考察的主要内容就是学习和借鉴益阳和南县两地关于融资平台和城市建设的先进经验。方法是听取经验介绍和现场参观。

南县是益阳市下辖的一个县，他们在融资平台和城市建设的做法上基本一致。通过考察学习，他们的先进经验和办法就是在融资平台和城市建设过程中，利用各种权力、非权力、经济杠杆，树立一种好理念，确立一个好思路，完善一套好机制，着力打造融资平台和城市建设的“航空母舰”。

一、完善城建机制，着力培育城市经营的市场主体

1、法人治理结构

城投公司实行董事会领导下的总经理负责制，董事会成员由人民政府、发改委、规划局、建设局、财政局、国土局、房管局、城投公司等单位的主要负责人组成，政府分管城建的副县长任董事长，董事长是公司法定代表人。监事会成员由审计局、监察局、物价局、国资委和城投公司的相关负责人组成。城投公司内设职能部门六个，即计划项目部、财务审计部、土地经营部、经营开发部、综合部和城建资金征收办公室。

2、由编办行文城投公司为经营性事业单位，企业管理，同时成立土地储备中心、城市建设资金归集中心两个事业单位，一套人马，合署办公。

3、建立收入与负债动态匹配机制。

城投公司对所有开行的贷款项目还本付息资金作了详细的计划安排，对项目现金流入现值等于或大于现金流出现值的经营性项目，投资可以回收并获得预期收益，其自身现金可以承担还款的，不配置相应的资源；对项目现金流入现值小于项目现金流出现值的准经营性项目或收入较少的项目，政府对其补充相应价值的资源或从财政收入中补充，以使现金流入和流出保持平衡，确保资源与负债的动态匹配和开行本息回收。

政府直接管理城投公司，协调了公司在经营过程中的各种关系，较好地发挥了政府组织增信的优势，建立了城市基础设施的投资资金自筹、自用、自还的良性循环机制。2005年至2007年，南县城投公司投资建设了双堰路、城南路、一中学生公寓楼、兴盛路等开发建设项目，存储了大量的土地，盘活了建设资金，资本运营良好。三年资产负债率分别为23%、25%、27%；公司的净资产收益率分别为5%、6%、6%；2007年底，公司经营性资产占总投资的比率达90%；公司经验资的有效注册实收资本13000万元，超过开行贷款余额11500万元的30%，具有较强的偿债能力。公司能较好地管理项目资金，2006年以公司资本金每月能按比例到位，资金使用合法合规，工程支付及时，每到还本付息前都有充足的资金保障开行和各商业银行的本息支付。

二、牢固树立“两促理念”，着力打造本级政府“第二财政”

“以经营促发展，以建设促经营”的理念，使益阳和南县的城市建设得到了空前的发展，城市建设的融资平台规模不断扩大，城市建设经济实力进一步增强，资金运转进一步规范，城建融资平台也成了真正意义上的本级政府的第二财政。

1、广辟资金来源，跳出城建发展靠贷款的模式

益阳和南县在城市建设过程中，从最初的开发银行和商业银行贷款，到中期的土地出让金收入和招商引资，直至现在的社会融资和整合城市资源，走出一条靠经营出效益，自我造血、滚动发展的一条新路子。益阳市自2005年9月以来，归集镇污水处理费、三桥通行费、道路受益费、出租车经营权出让收入、地下管网、道路冠名权、广告经营等城市资源整合收入达3.67亿元，南县仅2007年就达1200万元。

2、规范资金用途，成立本级政府“第二财政”

所有城市建设资金、土地出让金、城市资源收益资金归口城市建设资金归集管理中心，实行“一支笔收、一支笔支”的办法，对行政性收费实行全免，对服务性和事业性收费按最低标准的20%收取。年初按照工程计划，由政府实行严格预算，再拨付给相关部门，其余的由政府撑控用于城市建设。这样既便于与开发银行合作，又名符其实地由本级政府直接控制资金用途。

3、做实做强“第二财政”

深入研究国家财政投入走向，在财政收入总量上要么取大，要么取小。基于县情，把部分收费与城建收入用城建投公司过渡，纳入城建投入范畴，不纳入县财政收入，做实财政收入，为争取更多转移支付打下伏笔。

三、确定“两个垄断”的思路，提升实力打造信用平台

“两个垄断”即垄断土地市场、垄断城市资源。一方面进一步强化城建投公司的土地储备职能，一级市场直接垄断，二级市场优先收购，做实经营底子；另一方面将土地之外的所有城市资源全部统一归口城建投公司管理，实行混合经营，培植稳定的现金流。

1、改革土地储备办法，加速融资平台建设

成立土地管理委员会，主任由政府一把手亲任，加强政府对土地价格调控、土地集中出让管理，土地严格实行“一个口子进、一个池子蓄、一个口子出”的管理程序。即：土地由国土资源局统一向上报批，土地储备中心收集整理私有闲置、企业改制、控制规划的经营性土地，公司确定底价后由国土资源局按程序进行公开拍卖。通过这种办法，益阳市现有控规土地15015.1亩，地均价从原来的90万元/亩升到现在的248万元/亩；经营性土地22859.83亩，评估价68亿元；注册资本由原来的0.5亿元到现在的5.5亿元，资产拥有87亿元；向开行抵押土地1122亩，抵押率可以覆盖开行存量和增量贷款。南县截止今年5月，累计储备土地1460亩，规划控制储备土地1200亩，每年新增储备土地150亩以上，土地出让收益不低于4000万元。对控制规划内的所有闲置土地、企业改制土地等必须统一规划，统一收购、统一管理，严禁开发商低成本乱开发。县城投公司对本县一中学生公寓楼及前盛路建设项目，其建设、经营专属权、项目收益成为公司的较大现金流。

2、注入有效实物资产。

南县从2003年8月20日起，县城各行政事业单位的临街门面出让和抵押一律冻结，所有权全部归集到城投公司，总价值为2669万元，作为政府实物资产注入。

3、归集城市资源经营权

以政府令的形式专门下达了《城市资源经营管理暂行办法》，对城市土地、市政公用设施、城市地下空间、城市公共客运、城市户外广告、其他城市资源的所有权与经营权相分离，在本级政府授权范围内，由城投公司对这些资源负责经营。

四、感受与建议

（一）感受

通过这次考察和学习，才真正领悟到什么是解放思想，什么是做事业。如果说我们在城市建设中遇到的一系列困难、问题和困惑，都是因为体制问题的话，不如说是我们思想的僵化，观念的陈旧；不如说是某些部门把政府和人民赋予的权力部门利益化。南县张县长的一句话值得我们深深地思考：“这年月在体制上没有跨越不过的坎，要说体制有跨不过的坎，那就是我们的观念问题。我对我们部门有突出贡献的，最大的奖励就是请那个部门班子成员吃一顿饭。”

（二）建议

1、建议县委、县政府尽早完善我县城市建设机构，改变现在城建投公司纯属政府筹融资平台和现金出纳的现状，解决公司法人治理机构长期缺位的问题，做实城建投公司。

2、建议县委、县政府尽早整合城市资源，解决城市建设资金管理、土地储备的问题，使城市建设步入良性发展的轨道，搭建更好、更科学的融资平台。

3、通过整合城市资源，解决城市建设资金管理、土地储备问题，理顺城投公司与国土、建设、规划、城管、房管等部门的关系，明确各自职责。