国际农发项目在龙山县从1999年4月正式启动，至2007年6月竣工，国际农发基金会贷款1690余万元，加上国内配套资金，项目总投资1970余万元，项目涵盖15个乡镇。实施该工程对改善项目区的农业生产条件和生态环境，促进农业增产，增加农民收入起到了积极作用。据统计，直接受益人口10万余人。然而，项目的建设和效益发挥并非一劳永逸，受种种因素制约，部分项目因后续管理滞后而难以持续发挥经济、社会效益。正视项目现状，从中得到启示，加强项目的后续管理工作，应该摆在与“争资”同等重要的位置，一手抓引资，一手抓项目的后续管理。

一、项目工程现状

IFAD农发项目建设对项目区农业发展、农民增收起到了积极地推动作用，尤其是在改善乡村交通和基本农田灌溉条件方面成效显著。但是，由于遭受自然、人为破坏，项目工程功能日渐弱化，难以发挥其应有效益。

1、公益性项目因灾或人为损毁严重。由于农发项目一般都是基础设施建设工程，受天气及其他自然、人为因素直接影响，极易遭受破坏。就我县来看，1999年项目实施，07年完成，遭受数次自然灾害，特别是在2006年“7.28” 洪灾、2007年底的冰灾中，援建的公路、灌渠及各种农田基本设施均遭受了不同程度的破坏。如：茅坪乡老林沟引水渠道，建成耗资近80万元，由于受大的冰、洪灾袭击，多处水渠垮塌、涵管淤塞，难以正常引水。之外，群众对工程的不当使用，也使工程遭受了严重的人为破坏。如：一些乡村公路，群众为个人需要，随意在路中乱开缺口，或路上垦荒，破坏植被，导致大量沙石冲入排水渠内，冲刷路面，致使行路难，行车更难，严重的妨害工程整体功能和长远效益的发挥。

2、收益性项目效益不佳。项目建设中，实施了一些收益性小额信贷项目，其目的发展当地经济，提高农民收入。然而，这些收益性项目建设状况不容乐观。湾塘的网箱养鱼、茅坪的梨园开发、苗儿滩的优质柑橘嫁接等项目，因自然灾害和人为的管理方式、技术等原因，效益不佳。

3、对多数工程难以实施有效后续管理。由于项目工程线长面广、小、散、多、杂，管理资金和一线管理人员匮乏，不能对其实施有效的后续管理。致使很多工程受损后难以在短期恢复使用，而有的工程受损后既是使用也是破坏性使用，短期行为，更容易加速工程的损毁。

二、问题分析

上述三个问题，前两个问题应是表象性问题，后续管理不足才是根本性问题。如果我们能够很好解决后续管理不足的问题，前两个问题就会迎刃而解。而且，项目后续管理问题将是我们在今后其他外资项目建设中必须长期重视的通常性问题。因此，必须找准后管不足的症结所在，搞清楚是哪些因素影响和制约着当前外资项目后管水平的提高。通过分析我县的项目后管情况，笔者认为有四大“瓶颈”制约着项目后管水平的提高：

1、后管意识淡薄，重建轻管，是影响项目后管水平的思想“瓶颈”。

目前，各外资外援部门，多把主要精力放在“争项目”上，以“争取项目”多少、大小论英雄的思想较为普遍，忽视对已建成项目的后续管理。主要表现为不加强项目后续管理的财力投入或少投入，不积极培养项目后续管理人才，不强化对项目后续管理工作目标考核，不思考项目后续管理工作的新办法。以上种种是当前项目后续管理水平提不高的至关重要的思想原因。

2、后管资金匮乏，无钱办事，是影响后管水平的财力“瓶颈”。

对项目加强后续管理，就是要对建成后因灾或人力因素等受损的工程进行维护，引导项目区群众正确使用工程设施、正常进行维护管理。在当前市场经济占主导地位的条件下，要完成工程维护和管理工作，必须耗费大量的精力和管理费用，解决后续管理资金问题首当其冲。但目前多数外资项目属一次性投入、无偿性使用项目，援助者只承担项目建设投入，不负担项目的后续管理，提倡谁受益、谁维护管理。但是，项目区均为贫困落后地区，地方财力有限，农民贫穷，加之工程管理面广、线长、资金投入大，无钱办事，成为外资外援部门在项目后续管理中最大的“无奈”。

3、后管体制不顺，责、权、利分离，是影响后管水平的机制“瓶颈”。

就目前的项目管理体制，存在三大弊端：一是项目由外资外援部门管理，群众无偿使用。这一体制导致了责权利分离：外资外援部门要管理项目，却不能向群众收取管理费，更无权约束群众参与项目后续管理。项目区群众直接从项目中受益，却不为此承担任何义务。权利与义务的不对等导致两者对项目后续管理的积极性均不高。二是外资外援部门没有专门的项目后管机构人员，对后管工作缺乏有效的目标考核，使后管工作显得随意。三是没有将公益性项目和收益性项目捆绑起来，使收益性项目对公益性项目的“以项养项”功能弱化。因此，从项目后续管理机制来看，也是与项目后续管理需要格格不入的。

4、后管主体单一，一线管理队伍弱小，是影响后管实效的人力“瓶颈”。

目前，外资项目后续管理的主体，均局限于外资外援部门这一单一主体，其他农业部门、乡镇、村及项目受益区的群众很少被纳入外资项目的管理主体，外资外援部门因人力单薄，很少往项目区派出专职一线后续管理人员，后管队伍异常弱小，往往单靠本部为数较少的几个人直接管理。这一人力缺陷，使线长面广的项目工程得不到有效管理。

三、对策

坚持从思想上解放、从模式上创新、从体制上理顺、从资金和人力上加强，规避制约项目后续管理的不利因素，寻求一些更适宜于当前体制，更有利于项目后续管理水平提高的新措施、新办法，加强项目后续管理是当前外资外援工作部门的紧要任务。主要对策是：

1、强化“后管”就是“立新项”的理念，实现外资项目建设思想的大转变。

要树立起加强项目后续管理就是为本地“争项目”打广告、树招牌的思想，进一步强化外资外援部门“后管”意识，尤其是一把手的项目后管意识，加强对项目后管工作的领导。具体来讲，就是外资外援部门内部要建好专门的项目后管机构，确定专门的后管工作人员，强化后管工作目标考核；重视对一线专、兼职后管队伍的培养、培训；加强对项目区群众的宣传，充分调动项目区基层组织和群众等一切力量积极参与项目后续管理工作；上级主管部门对下级外资外援部门拟定目标管理并督察督办，要深入项目区进行民意测验，将群众对项目后续管理工作的“满意度”纳入对下级外资外援部门和工作人员目标考核范围。

2、坚持建设和管理并重，积极筹措外资项目后续管理资金。

外资外援部门要在争取新项目的同时，积极筹措已建成项目的后续管理资金，保证项目后管工作有充足的财力支持。首先，要积极争取政策，保证各级政府对项目后续管理资金的来源。由于外资项目的直接受益者是农民，对农民和农业的支持是各级政府应尽的职责，所以，尽可能将外资项目后续管理资金列入各级财政预算（包括收益性项目贷款利息）。其二，要广辟引资渠道，多渠道筹措项目后续管理资金。如，可以采取一定的措施，吸纳社会向项目区投入后续管理资金。其三，要加强对项目后管资金的管理，确保资金真正有效地有利于项目后续管理。争取花少钱、办大事，防止项目后续管理经费跑、冒、滴、漏。

3、坚持受益和管理主体统一，积极培植乡、村和项目区兼职一线后管队伍，激发项目区农民和基层组织参与外资项目后续管理的积极性。

要真正管护好项目，特别是公益性项目，保证对项目后续管理到位，单靠外资外援部门，只会陷入鞭长莫及的被动局面，必须通过一定的手段，使项目区群众和乡、村两级基层组织成为主动参与项目管理的主体：一是通过使用权约束带动。对项目区受益群众附加一定的责任，迫使项目区群众和基层组织参与项目后续管理。如在工程的日常维护中，应通过使用权约束，促使项目区农民积极投工投劳，参与管护，用其人力投入换取对项目使用受益权。二是通过经济手段促动。一些项目如果有固定人员进行平时管护，及时处理，把损坏工程潜在危害消除在萌芽状态，就会大大降低管理成本。因此，有必要在项目区乡、村干部及群众中积极培养、培训一线兼职后续管理人员，形成力量大、花费少、便管理的一线后续管理队伍。并与受益乡或村一级组织和兼职管理人员签订好责任状，制定好项目管护目标，根据目标实现情况，在一段时期内给予一定的经费，充分运用好项目后续管理资金这一经济杠杆。三是通过行政手段推动。所有项目在乡镇一级政府辖区内，乡镇对当地的农民增收和农业发展负有职责，因而对项目管理责无旁贷。因此，县外资外援部门，应争取县委、政府的支持，运用行政手段把乡镇政府推向对项目实施管理的主体地位。

4、在不加重项目区农民负担的前提下，实现外资项目的商业化运作，落实“以项目养项目”。

解决项目后续管理中经费短缺、无人管理的问题，实现项目自我保护、自我完善、自我发展，在无外援情况下充分发挥持续效益，最佳途径是走好项目商业化运行的路子。要走好农发项目商业化运行之路，关键是要全面、正确理解外资项目“一次性”和“无偿性”的含义。明白“一次性”和“无偿性”仅指项目的初期建设过程，而非管理过程，并正视外资项目外部环境及其本身正在发生的变化，从更利于外资项目长远发展出发，坚定对项目的后续管理可以而且应该引入市场化管理机制、实现项目商业化运作：一是实行受益群众“有偿使用”项目。目前一些外资项目后管工作难做，关键是从项目中受益的群众对项目没有付出，不“心痛”，只有通过“有偿使用”，增强其责任心及“后管”积极性。只是项目区多是经济条件较差的贫困区，可充分考虑农民“有偿使用”的方式，提倡以积极投劳和参与日常管护的方式，而尽量避免向群众收取费用。二是对部分公益性项目实行“找补性”独立承包经营。在条件成熟的地区，可以规定工程无偿使用期限，待无偿使用期满后，承包有管理实力的个人或基层组织，一方面承包者个人或基层组织自己筹措资金对工程进行后续管理，并允许其向使用者收取管理费、进行商业化经营；一方面对所需后管费用较多的公益性项目承包给予适当补贴，进行“找补性”承包，提高承包者对公益性项目承包的积极性。

（责任编辑：唐荣沛）