龙山县是典型的农业大县、工业弱县、财政穷县，与周边县市相比，推进城乡一体化建设既有比较优势，也面临许多制约因素。我们必须按照县委“坚持六大原则，突出四个重点，加强四大建设”的发展思路，把城市和农村作为一个有机整体，促进城市与农村资源优化配置和转化利用，推动城市与农村之间统筹协调和共同发展，坚持以城乡一体化统筹城镇化和新农村建设，注重城镇化与新农村建设有机结合，注重政策和体制机制创新，扎实推进事关龙山全局、事关龙山根本、事关龙山未来的城乡一体化进程。
  （一）以落实责任为起始点，建立健全城乡一体化的组织机构。
推进城乡一体化任务重、难度大、涉及面广，几乎涉及所有党群部门和政府部门，必须以落实责任为起始点，切实加强领导，要努力形成上下一心、左右协调、齐抓共管的局面。
   1、建立健全城乡一体化的领导小组。
   为加强对推进城乡一体化工作的领导，县委、县政府要成立高规模的龙山县城乡一体化领导小组，负责指导、协调全县城乡一体化工作。领导小组成员由县委、政府、人大、政协、武装部主要领导及县直各部、办、委、局主要负责人以及各乡镇（街道）党政一把手组成。组长由县委书记担任，常务副组长由县长担任。主要职能是：统一制定并组织实施城乡一体化的经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划以及市场竞争规则等，并负责监督执行情况；研究解决城乡一体化的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区域生产要素的流动等经济社会发展中的重大问题；统筹城乡经济社会发展，全力领导“龙山城乡一体化”。同时，要及时构建决策机制或专题议事机制、利益分配协理机制以及政策运作监察机制、实务绩效审核评价机制等。
   领导小组下设办公室，承担推进城乡一体化的日常工作。其主要职能是：负责日常联络和组织工作，做好综合协调，研究城乡一体化的运作机制，建好“城乡一体化发展论坛”，掌握城乡一体化的进展情况，为加快推进城乡一体化发展提供相关的政策建议，督促领导小组会议决议的落实和执行。
    办公室下设一系列专业工作领导小组：以农业部门为主，科技、水产、林业、粮食等部门参与，成立经济产业发展工作领导小组；以建设规划部门为主，成立规划、建设和村庄整治工作领导小组；以发展改革部门为主，水利、交通、国土、供电、通讯、广电等部门参与，成立农村基础设施建设工作领导小组；以劳动部门为主，民政、卫生等部门参与，成立农村社会保障工作领导小组；以宣传部门为主，文化、教育、体育、卫生等部门参与，成立农村社会事业发展和精神文明建设工作领导小组；以组织部门为主，人武部、共青团、妇联等部门参与，成立农村基层组织建设工作领导小组。各专业工作领导小组要按照全县推进城乡一体化工作总体部署，精心组织，集中力量，扎实工作，务求实效，要进一步改进工作方式方法，加强调查研究，及时总结经验，不断解决问题，积极稳妥，扎实推进。
   各乡镇、县直各部门也要成立相应的工作机构，明确责任，配备人员，安排经费，切实把城乡一体化工作落到实处。
   2、建立健全城乡一体化的考核机制。
   城乡一体化办公室要广泛征求意见，科学制定城乡一体化的考核制度，将政府相关部门涉农年度目标纳入政府目标管理体系，领导小组与乡镇（街道）、政府各部门要层层签订工作责任状，经考核后奖惩兑现。切实推行“一线工作法”（即：干部在一线工作、决策在一线落实、问题在一线解决、成效在一线体现。）和实施“四个倒逼”（即：目标倒逼进度、时间倒逼程序、社会倒逼部门、督查倒逼落实）。真正把求真务实体现在每一个人的实际行动中和每一项具体工作上。
   其一，强化绩效考核、明确责任，逐级次分解到位。县城乡一体化领导小组办公室、考核办要把城乡一体化工作的各项目标任务细化分解到各乡、街道办事处和政府有关部门，形成责任明确、分工协作、齐抓落实的工作机制。把推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，科学制定全县城乡一体化评价考核体系，强化考核，严格奖惩。城乡一体化领导小组办公室、县委县政府督查室及效能监察室要发挥“三室联动”作用，切实加强对城乡一体化工作的督促检查力度，推进城乡一体化工作的落实。分解任务，做到每项工作任务有落实、内部有分工、责任有主体，确保事事有人管，事事管到位。各专业领导小组、乡镇、街道、所有部门领导班子和领导干部进行绩效考核与管理，绩效评估主要有五大项指标：行政业绩指标主要评估完成重点工作任务，重大建设项目情况和履行工作职责的情况；行政效率指标主要评估机关工作效率；行政能力指标主要评估工作推动力；行政成本指标主要评估履行职责所占用和消耗的资源情况；部门特色指标主要评估各部门根据自身职能，围绕服务经济社会发展所确定的、具有部门特色的、创造性的工作情况。其绩效评估结果分为先进、合格、不合格三个等次。
   其二，加强督查督办，以快推进、严督查狠抓落实。强化抓落实的责任机制，明确落实期限、强调分管领导和责任单位，全面推行“一人一条线、一人抓到底”的工作要求，分工不交叉，职能不重叠，责任快传递，压力传到位，确保绩效考核任务、指标、期限、措施、责任“五到位”。强化抓落实的推进机制，完善工作推进“六办制”（交办、即办、会办、催办、督办、查办）和“一月一会办、一月一点评”、“一季一通报”等制度，坚决把责任落实到底、任务分解到人、要求细化到位。强化抓落实的督查机制，坚持常态化与动态化、过程性与结果性督查相结合，真正以强有力的督查保证各项工作落实，全面形成对人对事对组织负责、抓快抓好抓一流标准的发展氛围。县城乡一体化领导小组办公室要强化指导，督办检查，采取定期和不定期相结合、明查与暗访相结合的方式进行检查督办，将每次检查结果以城乡一体化办公室文件予以通报或在《龙山网》、电视台等媒体上进行公布，督促各地工作不断改进，促进整体平稳推进。
   其三，确立工作导向，以重激励、硬考核保障落实。坚持重激励、硬约束、严考核的原则。对乡镇、街道和县直部门，执行城乡一体化、党风廉政、计划生育、社会治安、安全生产、农民减负等“一票否决制”和三类末位否决制、三次通报批评否决制，把绩效考核成果作为干部选拔任用和奖惩的重要依据，通过科学严明的考核奖惩，彰显正气、激励干劲，逼出成绩、推动发展。在用人导向上，那些当官不爱财的人，办事不图名的人，公道不徇私的人，实干不叫苦的人将得到“特别关注”。而那些夸夸其谈、不干实事的“弹匠式”干部，不讲原则和稀泥的“瓦匠式”干部，讲表面话、表里不一的“绣花匠式”干部，凡事睁一只眼闭一只眼的“木匠式”干部将失去市场，从而使全县形成积极向上，真抓实干，风清气正的良好环境。
   （二）以城市化建设为着力点，切实优化城乡一体化的功能载体。
城市（镇）是农村经济政治文化中心，城镇设置的科学、合理与否，直接关系到农村经济社会的持续快速健康发展。因此，一定要坚持高起点规划、高水平建设、高规格管理，让城市（镇）充分发挥辐射带动作用，真正成为城乡一体化的功能载体。
   1、坚持高起点规划，以规划扬特色。无规矩不成方圆，规划是建设的先导。规划决定城市品位和档次，引领城市发展与未来。以前的规划基本是按城市的和农村的两个部分进行编制，城市和农村割裂，标准不一，很难满足指导城乡一体化发展的要求。统筹城乡一体化发展必须要有超前的总体规划、重大专项规划和控制性详细规划。随着铁路、高速和绕城线建设全面拉开帷幕，将带动新一轮城区大开发、片区大建设、工程大推进，新的城市定位已经超越原有规划，我们要立足新的起点，认真调研城镇人文资源、自然资源、区位资源优势，精心编制好城乡一体化总规、县城总体规划、城镇体系规划、产业布局规划、基础设施规划和生态建设规划等，把这一思路具体化。要按照以城带乡、城乡一体的规划思路，形成县城与古城——区域城镇——乡镇——村庄“四位一体”的框架。围绕构建武陵山区中等规模地级市、边贸城市、旅游城市、国家生态城市、卫生城市、园林城市等高标准、高水平出发，规划设计城市的建设布局。扩大城市规模、提升城市品位，彰显特色。目前要尽快完成县城和古城控制性规划，果利河沿岸景观风貌修建性详规。努力形成“两大中心城区、三条城镇带、四个重点板块”互动发展新格局。
   “两大中心城区”，即县城和里耶古城。县城，要按龙凤城市一体化规划，形成一河、两岸、八大组团（龙山五大组团：民安组团、华塘中心组团、卸甲坝组团、象鼻组团、螺蛳滩组团；来凤三大组团：翔凤组团、土堡组团、黄茅坪组团）。里耶古城，要按旅游城市高规格大手笔规划。
  “三条城镇带”，即铁路、高速、里龙路三条城镇带。
  “四个重点板块”，即茨岩、召市、洗车、红岩四个城镇。
   规划必须经过民主程序，进行科学论证，事关全局、长远的重大规划调整要经人民代表大会讨论通过，赋予法律的规范。要强化规划的龙头地位和刚性约束力。严格规划管理，有规必依、违规必究、查处必严，坚决维护规划的统一、连续和严肃性。
   2、坚持高水平建设，以建设创精品。城市（镇）建设发展的起点低、水平不高是近些年城建工作的一大通病。着眼城市（镇）建设的长远发展，务必要规划、建设、管理并重，着力提高城市（镇）档次，完善城市（镇）功能，改善城市（镇）人居环境，树立良好的城市（镇）形象，增强城市（镇）吸引力。要维护规划的严肃性、权威性，树立精品意识，做到规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋，严把施工资质关、材料质量关、竣工验收关，确保建设高标准高质量。就龙山的实际情况而论，推进城市化建设，要从三个方面着手：
   第一，全力建好两大城区。两大城区，就是“县城边贸区、古城旅游区”。县城可定位40平方公里、20万人口的中等边区贸易城市；古城可定位18平方公里、8万人口的古城旅游城市。
“县城边贸区”建设应抓住铁路、高速等重点交通项目，以城建投资开发公司为实施主体，统一规划，实行连片集中开发，确保三年全面推进、形象出新。一要着力打造精品工程。加快规划工厂区、生活区、行政区、新校区、功能区建设等5大精品小区；迅速启动果利河风光带，抓紧实施街头绿地、公园游园和重要节点绿化会战。二要深入开展城区水环境整治，实施果利河清水工程和污水处理达标工程。加快建设沿河大道、污水处理厂、垃圾场、太平山风光带，努力形成“水绿相间、人与自然和谐共生”的边区边贸园林城市新格局。
   “古城旅游区”建设应遵循“统一规划、整体包装、市场运作、分步实施、保护开发”原则，采取“先规划后开发、先安置后拆迁、先做硬件后开放”的办法，着力打造里耶古城、八面山高山草原景区以及乌龙山国家地质公园等旅游亮点。明确古城开发公司责任主体，引进战略合作伙伴，确保年内破题、明年拉开、后年建成，张花高速开通之日，就是里耶全面开放之时。
   第二，着力建好两大园区。两个园区，就是工业园区和物流园区。北区以华塘新区、白羊为核心，以物流园和农产品加工中心为支撑，南区以里耶、岩冲为核心，以旅游和矿产品加工中心为支撑；5年时间把能源、冶金、陶瓷、建材四大产业作为优先发展的战略产业，实现“5151”工业发展计划。
   以推进工业总量扩张为主线建好工业园。一是抓规划。主要是抓紧编制工业园区和产业发展规划，并与“十二五”规划、土地利用总体规划和城市规划等相衔接，国土、建设、环保、水利等部门要完成报批工作。二是抓建设。要大力争取各类资金和项目支持，激活民间资本，重点实施道路完善、管网配套、供水供电、亮化净化、绿化扩容、服务配套“六大建设工程”,实现园区基础配套、功能完善和产业集聚。三是抓项目。按照“出台特别政策、制定特别举措、组建特别队伍、发起特别攻坚”的要求，从国家产业政策导向中孵化一批项目，从市场需求的新增长点中策划一批项目，从优势产业中培育一批项目。想尽一切办法，整合一切资源，给予最大让利，确保农产品和矿产品加工企业的引建。年内力争30万吨燃料乙醇、5000万件陶瓷项目、1亿听百合饮料产能整合等重点项目的引进和开工建设，确保日产2500吨干法旋窑水泥项目投产。通过三五年的努力，初步形成以工业园区为龙头，重点企业、特色产业为支撑的工业发展平台。
   以构建现代边贸市场为目标建好物流园。极力构建现代边贸市场。围绕铁路、高速建设的站场、客运中心发展“站场经济”和物流业，加快建设“集约型”现代化物流园区；围绕现有的产业、建材和药材资源及城市功能，推进药材市场、水果市场、建材市场和百合市场等4大专业市场建设；围绕建设服务业集聚区为目标，精心打造修建土家“转角楼”、土特产品销售、土家旅游工艺饰品、文化娱乐综合服务4个“一条街”，构筑特色鲜明的龙山民俗物流园；围绕建设以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村流通网络，认真组织实施“家电下乡、汽车摩托车下乡、农机下乡、家电汽车以旧换新”等活动，初步形成面向武陵山区的农村物流中心格局。
   第三，大力建好一系列镇村。大力推进四个镇村项目，即：乡村危房改造、乡镇街道建设、农贸市场建设、公共文化设施建设。按照“工业企业向园区集中、人口向县城及中心镇集中、农民居住向农村新社区集中、农地经营向农业大户集中”的要求，编制好镇区总体规划、村庄建设规划和超前编制镇村项目规划，重点增加以农业、水利设施、乡村危房改造、街道和墟场建设等“五小”和电视、电信、电力、通水、通电等“五通”基础设施方面的投入，确保每年都有一批镇村基础项目进入省州盘子；鼓励农民以自建、代建、共建方式参与集中居住点建设，加大乡村危房改造。按照新农村建设要求，加快乡镇街道建设,结合农村生产生活环境综合整治，打造具有土家风情的民族村居。按照“先建设、后整顿”的要求，计划三年时间，完成所有的乡镇墟场建设；按照“县有两馆、乡有一站、村有一室（屋）”要求，加快建设一批综合性、多功能、有特色的公共文化设施，挖掘独特的土家族历史文化和民族风情,坚持每年推出一批新项目、新基地和新业态，为打造“文化强县”奠定基础。
   3、坚持高规格管理，以管理树形象。完善城镇管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。坚持高标准、严要求，下大决心加强城镇的市政管理。以城市的规格来加强城镇的市政管理，着力建立管理工作的长效机制。坚持管理出效益、管理出形象，坚决克服城镇“脏乱差”的顽症。一方面要加强市政管理工作宣传，增强群众法制意识、环卫意识，自觉转变观念，改正不良的环境卫生习惯，服从城镇环境卫生管理。另一方面要加强市政管理工作执法，在配齐、配强市政监察队伍，建立、健全市政监察制度，建设、完善市政基础设施的基础上，狠抓市政工作执法。对城市“牛皮癣”等顽症必须坚持严厉依法打击。
   突出人本化制度化管理城市。按照“建管并重，重在管理”的要求，积极探索“城管牵头、部门联合、集中整治、全民参与”的长效管理新机制，以违法建筑整治为重点,加大拆临拆违力度,杜绝增量违法建设，营造规范有序的城乡规划建设管理环境；以城乡道路交通、城乡环境、市场秩序整治为突破口，将“停车场、水果批发市场、农贸市场、夜市场及公共厕所”的“四场一厕”进行改扩建及全面整治、规范，切实解决百姓停车难、买菜难、入厕难等实际问题；积极推进建筑垃圾、工业垃圾、生活垃圾、污水等综合利用,实现全自动、全封闭、全资源、全实时、全清洁处理和资源化利用；以城区、园区、城镇、农村以及通道的绿化工作为重点，实施“百里精品走廊、千万果苗进村、万亩城市森林”的“百千万”工程，努力创建一批省级文明村镇、卫生村镇、园林村镇。
   4、坚持市场化运作，以经营养城镇。树立经营理念，把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。实施人口外迁内聚和再分布战略。大量实践表明，农村长期落后与其高度分散的状态密切相关。因此，促进农村人口集中、适度转移，是实现区域经济协调发展的有效方式。一要努力挖掘城镇资源潜力。乡镇建制撤销的社区、街道要纳入城建重点，将其作为城镇辐射农村经济社会的支撑点，大力支持其建设发展，逐步完善基础设施，严格进行管理，努力培植商业经济或农业工业经济，发挥其积极作用。二要结合城镇发展定位，加强城镇招商引资、融资力度，在加强资金运筹、相应完善偿债机制的基础上，认真构建城镇投融资平台，积极吸引民间资本、金融资金投入城镇建设。要积极争取国家城建项目资金投入，逐年加大城镇基础设施建设财政投入。三要坚持集约利用、市场运作土地资源，力争实现土地资源的保值、增值，更好地投入城镇基础设施建设。四要推行国有固定资产变现。经建制调整闲置的办公楼、场、所，要面向社会公开招标出让、租赁，尽量盘活存量资产，充分发挥其经济价值。五要结合中心镇、中心村建设，对远离中心镇、中心村的农民实行迁移，积极稳妥地撤除微型自然村、撤并行政村，让他们融入中心镇、中心村，共享现代文明。切实把城市带动农村和农村融入城市有机结合起来，创新融入载体，优化融入环境，扩大城市和农村功能的融合、空间的融合、文化的融合、产业的融合和生态的融合。构筑城乡融合、双向进入的经济联系，形成城乡联动、互促共进的发展格局，更高层次谋划、更大范围统筹、更强力度推进城乡一体化发展。
   （三）以改革创新为切入点，大力营造城乡一体化的发展环境。
   城乡一体化的过程是农民向城镇转移的过程。农民进城与否，归根到底是一种利益选择，无利可图或者得不偿失，农民必然不会进城。因此，要完善有关政策，为农民进城营造良好环境。建立“以城带乡、以工补农”的机制，创新体制机制，破除城乡分割的体制性障碍。
   1、深化户籍管理制度改革，实现城乡居民同一身份。目前的户籍管理，就像一面高墙，把城乡分得很清，农民进了城，为城市服务了许多年，但身份还是农民，包括他们在城里出生的子女，也还是农民身份，入托、上学都是另类待遇。2010年中央1号文件指出：“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。要本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，深化户籍管理制度改革。把附加在户籍上不合理的福利性成分剥离出去。最终让农民享受与城市居民平等的国民待遇、逐步同等的生产生活条件和等值化生活，“农民”也应由身份界定转变为职业界定。
   一是推进一元化管理。适时取消农业与非农的户口性质差别，实行城乡统一的户口登记制度，按照依公民实际居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。探索建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制。实行以身份证为核心凭证的社会管理模式，探索居住证管理制度等辅助政策。以强化基础信息应用为重点，全面加强流动人口管理，提高服务水平。
   二是引导集中式居住。最大限度放宽城镇落户条件，引导在城镇稳定就业和居住的人员有序转为城镇居民，加快人口由农村向城镇、小城镇向大中城市梯度转移。本县籍已登记为“居民户口”且在农村有承包土地的人员，可保留土地承包经营权，同时依法享有和履行农村集体经济组织成员应有的权利和义务。对县外迁入人员实行有条件准入的管理办法。加速城镇人口、人才、资金等生产要素集聚，实施鼓励引进人才、投资兴业的户籍政策，加快推进外来人口本地化。
   三是完善关联性政策。及时全面清理以农业和非农业户口为依据制订的各类政策文件，适应城乡一体化发展要求进行修改和完善。探索实行按居住地划分的人口统计制度，进一步简化户口办理程序。规范土地承包、计划生育、社会保障、劳动就业、资产收益等关联性政策，逐步解决依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制。
   2、深化土地管理制度改革，实现土地增值和资源共享。继续稳定农民土地承包关系，建立健全有利于进一步推动宅基地市场化和承包地转让的土地新政策，改革农村土地征用制度，把现行的强制性政府征用土地行为改变为交易性的市场公平购买行为，让农民真正分享到土地增值的效益。
   （1）引导土地有序流转。一是对小城镇建设用地实行统一规划、统一征地、统一划拨、统一管理，并建立严格的耕地审批和考核指标体系。以稳定农村现行土地政策为前提，妥善处理农民离土进镇与稳定土地承包政策的关系，解决好土地使用权的合理流转问题。二是完善农民承包用地、集体建设用地的流转制度，赋予农民完全的土地使用权。鼓励农民按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等多种形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村新型集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约化经营，以提高农业生产效率。允许农民利用征地补偿收入入股经营性项目获得资本收益，允许农民通过土地入股、租赁、置换等办法盘活闲置土地，缓解用地矛盾；完善土地征用补偿制度，严格限定征地的“公共利益需要”范围，逐步实行按农民社会保障、基本生活和转岗发展需要确定补偿标准。鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房，积极稳妥地开展以土地承包经营权置换保障、以宅基地永久使用权置换城镇房产试点工作。建立健全农村土地流转服务中心和城乡统一的建设用地市场，率先探索完善配套政策法规，加强对土地流转的组织指导和统一管理，实现资源资产化、资产资本化、资本股份化，切实保障农民土地权益、增加农民财产收益。
   （2）加强土地综合整治。统一编制全县国土综合整治规划，充分发挥规划的引领和整体控制作用。选择一批条件较好的行政村，以道路整理、村庄整理和耕地整理为重点，以综合规划、整合投入、集合要素为途径，拓展土地整治内涵，提升综合整治水平，达到增强综合生产能力、优化城乡用地结构、改善农村人居环境、发展现代农业生产、不断增加农民收入的目的。完善长效管理机制，巩固土地整治成果，为建设现代新村庄打下坚实基础。
   （3）促进土地集约利用。坚持节约集约原则，完善土地利用总体规划，优化土地利用空间，改善土地利用结构，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。统筹安排城乡土地资源，开展城乡建设用地增减挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模挂钩试点，推动农村建设用地向城镇集中。在条件具备的情况下，允许农村建设用地跨乡镇置换，充分取得土地级差效益。开发土地增值潜能，探索建立土地非农升值收益城乡分配机制。
   3、深化社会保障制度改革，实现城乡居民同一“国民待遇”。加快发展教育、文化、卫生等与城镇居民生活密切相关的社会事业，按照统一制度、统一标准、统一管理的原则,逐步建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系。坚持城乡一体化的政策导向，贯彻分阶段、逐步完善地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，建立多层次农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。
   （1）完善养老保障制度。建立健全新型农村社会养老保险制度。按照“一纳入两改变”的要求，完善被征地农民社会保障和安置办法。贯通城乡养老保险制度衔接通道，积极创造条件推动城乡养老保险制度并轨工作。积极推进新老农保制度创新和衔接协调，全面实现进城务工人员基本养老保险关系在本县范围内无障碍转移接续，切实维护各参保群体的利益。积极探索农民基本养老保险制度。各乡镇（街道）可根据经济社会发展水平，试行低水平、广覆盖的农村养老保险制度，解除农民的后顾之忧。
   （2）完善医疗保障制度。深入推进医疗保障制度改革，加快建立全覆盖、多层次的医疗保障体系。全面实施城镇职工基本医疗保险制度，确保全县所有用人单位和职工按属地管理原则参加基本医疗保险。统筹城乡居民基本医疗保险，实现保障制度、经办管理、缴费和补助标准、待遇水平的“四统一”。 规范和完善新型农村合作医疗制度，在基本覆盖全体农村居民的基础上，逐步提高筹资水平和报销比例，增强保障能力。完善城乡社会医疗救助制度，建立以工伤保险为主、意外伤害商业保险为补充的综合保险体系。尽快健全城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗“医疗网”，巩固和发展好新型城乡合作医疗体系。
   （3）健全城乡低保制度。加大财政补助力度，完善城乡居民最低生活保障制度，巩固动态管理下的分类救济、应保尽保。探索实施城乡统一的最低生活保障制度。完善农村社会救助体系，逐步将各项城市社会救助政策向农村延伸。完善城乡低保家庭准入制度和城乡家庭收入核算制度。制定低保与其他社会保障政策相衔接办法。完善农村社会福利服务制度，改善农村社会福利设施条件。统筹城乡优抚安置政策，逐步缩小城乡待遇差别。加快解决失地农民的社会保障问题。对完全失地的农民，鼓励其加入城镇居民社会养老保险体系；对部分征地的农民，加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的社会保障。
   （4）完善城乡社会救济救助制度。尽快完善下岗职工和农村困难群众的“救助网”，健全大病救助、困难帮助、住房保障等救助扶助体系；“五保户”作为一个特殊群体，在农村社会化养老体系建立之前对他们进行特殊的眷顾，使其老有所养，是文明社会的基本道德义务。
   4、深化公共财政制度改革，实现财政投入“统筹城乡、向乡倾斜”的稳定增长。强化财政预算约束，确保中央提出的财政资金用于新农村建设的“三个高于”落到实处，建立健全支持“三农”投入稳定增长的保障机制，扩大公共财政覆盖农村的范围，加大财政转移支付力度，增加对农业、农村基础设施投入。形成财政投入“统筹城乡、向乡倾斜”的稳定增长保障机制。建立覆盖城乡的公共财政体制。
   一是明确各级政府的职责，建立投入保障机制。根据基础设施的层次性和受益范围，合理界定各级政府应当承担的农村公共基础设施投放责任。
   二是集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。切实加强与农民生产生活直接相关的水、电、路、气、房等基础设施建设。在实行免费农村义务教育的同时，重视改善农村学校办学条件，提高教育质量，建立农村义务教育经费保障机制，努力打破与城乡二元结构相伴随的城乡教育差距。增加政府对农村公共卫生服务的投入，有针对性地解决农村重大公共卫生问题，改善县乡医疗卫生条件，对乡村医生进行培训。
   三是调动农村社区组织和农民参与农村基础设施建设的积极性和主动性。鼓励农民兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程。把握好有关政策界限，严格控制标准，防止因出现乱收费、乱摊派现象而重新加重农民负担。
   5、深化投融资体制改革，实现城乡建设投入主体多元化。要突破城乡一体化发展的“瓶颈”，就必须创新机制，建立多元化、多形式、多渠道的投融资体制。
   （1）加强引导，政府筹资。大力争取上级的资金支持。用好、用活、用足上级政策，争取尽可能多的项目资金。支持和鼓励各类金融机构到农村设立分支机构，拓展各种业务，积极培育竞争适度、开放有序、多元化、多层次的农村金融市场体系。建立小额贷款公司等各类农村金融机构，方便城乡居民得到想要的金融产品。加快实现农村合作金融机构、农业银行和邮政储蓄银行、村镇银行以及小额贷款公司对乡镇的全覆盖。加强对农村金融的监督管理，规范许可程序，强化资本约束。加强农村信用环境建设，积极发展社会信用中介服务体系，完善中小企业和农户信用评级体系和信用担保体系。发挥政府投入的引导作用，每年安排一定资金用于城乡一体化的规划建设，以政府的投入调动社会投资建设城镇的积极性。强化银政企多边合作，尽快挂牌农村商业银行，加大对工业大项目贷款、政府性融资、金融产品创新的奖励力度。
   （2）产权拍卖，社会聚资。对市政公用设施经营权、城镇道路冠名权和广告经营权等实行转让拍卖，鼓励和吸引企业或个体私营参与投资建设城镇的公用设施。充分调动广大农民的积极性和主体意识。鼓励农民组织起来，合作利用当地资源，采取以奖代补、以物代资等办法，激励和引导广大农民群众投入资金、投入劳动，建设自己美好的家园。
   （3）扩大开放，招商引资。当今世界“不差钱”，哪里投资环境好，经济要素就向哪里积聚。要把优化投资环境特别是加强软环境作为引资的基础工程，全方位开放、深层次引进、大范围联合、高起点嫁接，吸引外来资金参与城镇开发和建设。我们要善于利用别人的脑袋、利用别人的钱财、利用别人的经验、利用别人的市场，结合自己的人缘和地缘优势，打造武陵山区一流的开放环境来发展自己。放宽民间资本进入城乡基础设施、公用事业领域的各种限制，引导不同经济成分和各类投资主体参与城乡一体化建设，努力形成政府推动、多元投资、市场运作的资本运营机制。积极探索以财政投入作为资本金面向市场融资的办法，在“四大工程”建设投入上先行突破，充分发挥政策激励和市场机制作用。 打造城乡一体化发展的项目融资平台、土地融资平台和招商融资平台，拓宽城乡一体化发展的投资领域。
   （4）申报项目，银行贷资。对收益可观、潜力巨大、前景广阔的优势项目，要科学论证，积极申报，争取金融部门对城镇建设的信贷投入。建立健全农村信用担保体系，鼓励发展农村信贷担保机构，扩大农村有效担保物范围，凡不违反法律规定、财产权益清晰、风险能够有效控制的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。建立政策性农业保险制度，鼓励保险机构开展农村商业保险业务，扩大农业保险覆盖面。开发适合“三农”特点和需求的金融产品和服务，制定农村金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的促进措施，切实增加对农有效信贷投放。
   （5）盘活存量，以地生资。由政府出面对城镇规划区内的土地进行征用，配套建设水、电、路、气、房等基础设施使其升值，然后面向市场竞价拍卖经营权，回收资金用于城乡一体化建设。
     6、建立激励制度，鼓励全民创业，实现城乡就业互动。要建立激励机制，激发全民的创业热情。只有充分调动群众的积极性创造性，充分释放每一个城市市场主体的潜能，让全社会创造活力竞相迸发，才能真正解决城市化的就业和发展问题。要大力培育创业文化，引导树立敢创、敢闯的创业信念和信心，鼓励敢于冒险、勇于开拓、艰苦创业的精神。要最大限度放宽市场准入，让全民创业有更大的创业空间，最大限度地加大对全民创业型经济的财税金融支持。从战略高度认识经济发展的转型，推动从政府主导型经济向全民创业型经济转变。为创业者提供“一条龙”的优质服务。
   （1）支持城镇居民到农村去创业。鼓励城镇居民利用智慧、资金、技术去农村进行种植、养殖等规模经营，创办工厂企业，增加就业。
   （2）鼓励山区农民进城去创业。整合全县职业教育资源，引导农村富余劳动力进城务工、学技术、学管理、进行资本积累。鼓励外出务工人员返乡创业、兴办项目、建设城镇，支持他们领办、创办企业和中介服务组织。
   （3）建立城乡统一的就业制度。要完善城乡平等就业制度，健全城乡一体的人力资源管理、用工管理和劳动保障监察协作制度，提供创业指导，支持农民创业，建设覆盖城乡、统一开放的人力资源市场服务体系，加强就业信息网络和镇、村级劳动保障服务机构建设，打造城乡一体的公共就业服务新平台。在劳动就业制度方面，要打破农村劳动力与城市劳动力在政策、制度上的非均等界限，以劳动力素质和社会需要作为就业的主要标准，建立城乡统一的就业制度。取消按户口制定的就业制度和工资福利制度，实行城乡就业互动；整合培训机构，加大转移力度，与国内各大劳务市场接轨，实现城乡就业资源共享，将农村剩余劳动力分期分批向外转移。
   （4）大力实施“三大就业工程”。一是大力实施“两后双百”工程，对高中毕业后不能升学的学生实行100%就业培训、大学毕业生100%外输内转就业；二是大力实施城乡劳动力资源开发“四全”工程，通过全员普查、全员分类、全员培训、逐步实现全员转化；三是大力实施“三就三百”工程，对城郊和农村失地、失居的贫困农民，100%提供大病就医帮助，对其子女100%提供义务教育帮助，对适龄劳动力100%提供就业前培训帮助。
   （四）以产业建设为对接点，形成城乡一体化的互动合作。
龙山作为一个农业大县、工业弱县，必须切实加强产业建设，以方式转变提升经济效益与质量。当前要进一步完善城乡经济体系，实行工业反哺农业，城市支持农村，以工业积累反哺农业，以工业理念经营农业。大力调整城乡产业结构，促进城乡优势互补，通过优化一产，提升二产，突破三产，务求在工业和农业产业互动合作上取得突破。
   1、大力推进城乡产业结构调整。首先，在产业布局上，要加快规划建设黔张常铁路、吉恩高速公路、209国道沿线三大产业带，按照城乡经济融合和三次产业联动发展的要求，大力发展先进制造业、现代商贸业和高效生态农业，优化城乡产业布局。其次，在产业分工上，两大中心城区（县城、里耶）要重点发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等第三产业；三条城镇带（铁路、高速、里龙路）和四个重点板块（茨岩、召市、洗车、红岩四个城镇）要着力增强生产性功能，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点；农村以规模化、联片种植的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益。再次，在农业结构调整上，大力推进农业开发走产业化、特色化、规模化、与生态保障及休闲旅游相结合的发展道路；以提高农业市场竞争力为核心，加快建立农户专业化生产与农业产业化经营有机结合的农业经营新体制，带动农产品加工营销业、特色种养业、种子种苗业的发展。
   2、切实推进新型工业化。大力推进两园建设，打造经济核心增长极。两个园区，就是工业园区和物流园区。北区以华塘新区、白羊为核心，以物流园和农产品加工中心为支撑，南区以里耶、岩冲为核心，以旅游和矿产品加工中心为支撑，5年时间把能源、冶金、陶瓷、建材四大产业作为优先发展的战略产业，实现“5151”工业发展计划。认真执行《支持中小企业发展的八条规定》，切实加强土地、电力、资金等生产要素的协调服务工作，积极帮助企业达产增效，努力促进龙头企业做大做强。同时抓大不放小，积极支持各类企业发展。要大力加强工业园区建设，力争今年申报成为省级工业园区。要大力强化科技支撑，积极支持企业进行自主创新，加大技改投入，加强科技联姻，不断提升企业市场核心竞争力。注重引进工业大项目，引进战略投资者。当前要特别做好日产2500吨（60万吨）新型干法旋窑水泥项目的建设工作，做好30万吨燃料乙醇落户龙山的争取工作，做好兴隆纸业5万吨再生纸项目的前期工作。
   3、稳步推进农业产业化。巩固粮食生产，确保粮食安全。巩固发展烤烟产业，提升柑橘产业，提高烟农、桔农收入。积极创新农业组织形式和经营形式，稳妥推进农村土地依法流转，巩固建立各种产业、专业协会和专业合作社，发展各类专业大户，不断完善农技推广体系，切实巩固三大系列、八大优势农产品基地建设，坚持用工业化理念推进农业产业化，支持金山实业、现代中药、馥生食品、天缘食品、利福尔公司等农产品加工龙头企业健康发展。
   4、积极推进新兴产业。要把旅游业作为龙山未来发展的最大门路来抓，特别是要做好龙山交通大畅通、龙山大开放到来之前旅游业的认识、规划、建设等基础准备工作。要坚持超前谋划，高起点规划景区景点，大力度开发旅游产品，全方位提升旅游接待水平。要坚持龙头带动，始终突出里耶古城这一龙头；坚持基础先行，积极推进景区景点高标准建设；坚持资源整合，积极融入神秘湘西游。当前，在加强景区景点建设的同时，要努力争取里耶——乌龙山风景名胜区年内进入国家自然与文化双遗名录。切实加强对房地产市场的监管，努力促进房地产市场健康稳定发展。立足我县产业基础、比较优势以及未来前景，重点发展节能环保、生物制药、边区贸易、文化创意等战略性新兴产业。强化城乡产业之间的协作和联系，通过企业搬迁和项目开发，促进城市工业尤其是劳动密集型产业向农村转移。鼓励城市资金、人才等生产要素进入农村，发挥城市企业在市场、品牌、技术、管理等方面的优势，推进农村工业向城镇集聚、向园区集中。加快城市服务业向农村延伸，大力发展农村商贸、旅游、金融、科技服务等产业，积极培育劳务经济。
   5、巩固壮大两极经济。两极经济，就是镇村经济和县域经济。镇村经济要坚持以“三化”（工业化、城市化、市场化）化“三农”（农业、农村、农民）、“三化”带“三农”、“三化”服务“三农”的思路，加快城乡一体化发展进程，努力创建“民富裕、村镇强、更整洁”的新农村示范县；县域经济要加快城乡规划、产业发展、基础设施、生态建设、就业和社会保障、社会事业、政策措施等一体化进程,着力打造省级城乡统筹示范县。目前，特别是要巩固壮大四大亿元产业。即巩固壮大烟叶6-8万亩、百合5万亩、三薯20万亩、?柑14万亩等近50万亩基地的四大支柱产业。按照调高调优调强的基本取向，做大做强烟草公司、金山实业和现代中药等企业，逐步实现产供销一条龙、种养加一体化，把抓增量、扩总量与调结构、上水平紧密结合起来。积极发展一批现代高效农业，开展“农业产业化5强乡镇、10强龙头企业、50强村特色产业基地、100名规模经营大户”创建活动。以构建名特优农副产品直销网络为重点，加快形成“县有直销市场、省内外大型超市设直销窗口（柜台）”的农产品销售体系。
   （五）以项目建设为支撑点，着力拉动城乡一体化的经济增长。
加快经济增长，关键在投资，核心在项目。龙山作为老、少、穷地区，地大物博，人力资源丰富，各级党委政府要围绕“争政策、争项目、争资金”做好文章、做大文章。切实以项目建设为支撑点，以扩大投资拉动城乡一体化经济增长。2010年国家对农村投入大概8000亿元，按照实施“1130”项目工程的要求，目前我县要确保10个重大项目前期工作的启动，10个重大项目实施和30个重点工程项目的完成。
   1、抢抓机遇，积极上争项目。要积极抢抓国家扩大内需的重要机遇，认真研究国家、省、州已经出台和即将出台的政策措施，找准方向，明确路子，大力争取一批新项目。重点围绕产业结构调整、经济发展方式转变、城镇化、民生需求、“十二五”规划、新一轮西部大开发、扶贫开发、新农村建设等争取项目。切实做好长沙市对口扶持龙山工作。
   2、硬化制度，搞好项目管理。继续实行“一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底”的项目工作机制。加强进度管理，按月定目标，按季抓考评，月月检查，季季通报。加强协调管理，对项目工作不重视、不配合的单位及个人，对破坏项目建设环境的违法违规行为，要一查到底，严格追究，绝不姑息。加强质量管理，认真抓好“项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制”四项制度的落实，确保项目建设资金发挥最大效益，严防“半拉子”工程、豆腐渣工程和不切实际的政绩工程出现，切忌“建设搞起来了，干部倒下去了”的现象发生。
   3、实化措施，促进项目整合。今天的投资规模就是明天的产出规模,今天的投资重点就是明天的经济增长点,今天的投资结构就是明天的经济结构，今天的投资管理就是明天的投资绩效，因此我们必须坚持“三个一”的措施，在项目整合上下工夫。一是严格实行计划“一张表”。按照“整合资金资源、统筹城乡发展”的要求，建设规划必须坚持一张图，项目计划必须坚持一张表。政府投资项目实施，应履行以下程序：先由政府投资主管部门会同资金管理部门，从储备库中按先后顺序初步选定投资项目；经项目领导小组研究后确定，由政府投资主管部门会同相关部门向上级部门汇报，项目下达后，由政府召开常务会议研究，确定年度投资项目，编制政府投资的年度计划。按照审批程序和环节，由县项目办统一协调，对其所有项目进行整合、制定成一张表格，在严格监管的前提下由县级直接安排到项目区、乡镇和项目建设单位。二是严格实行建设“一盘棋”。按照“统一规划、片区开发、分项实施、各记其功”的原则，在项目实施时，所有的项目一张表下发到乡镇或项目建设单位具体实施。乡镇和业主是实施主体，项目主管部门只负责项目的计划和调度，资金管理部门只负责资金的管理和拨付，技术业务部门只负责技术指导和监理；分管领导和牵头领导要加强协调并按照省里统一制定的指导标准实施。政府投资的资金和项目，所有的费用实行一站式收取，逐步由政务中心统一代办。项目建设的过程管理必须按“项目建设与管理办法”和“专项资金管理办法”执行，必须严格执行工程建设的公开招投标制、竣工验收制，严禁围标，严禁层层转包，并实行严格的工程质量责任追究，努力将所有的工程建成为群众满意、经得起检验的精品工程，确保工程安全、资金安全和干部安全。三是严格实行结算“一卡通”。按国库集中支付制度要求，凡是直接发放到人的资金，要严格按照“政策公开、程序透明、支付到人、打卡发放”的阳光操作办法发放到人，并接受群众监督。凡是工程项目的资金结算，实行专户管理和报账制管理，项目资金结算直达施工单位，其中农民工工资由劳动监察部门监管落实。同时将资金的拨付与工程建设进度和竣工验收、审计审核结合起来，严格跟踪问效。要严格项目资金监管，坚决杜绝挪用、挤占现象。
   4、优化环境，加强项目招商。要加大项目招商力度，抓好项目前期包装，增强项目招商的吸引力。要积极引进战略投资者，实现优势项目与优势资本的有效对接，提高我县的经济实力。
   （六）以国家、省、州试点县工作为整合点，极力推进城乡一体化的民生改善。
截止2010年3月，龙山已争取到了3项国家级工作试点（2项项目试点、1项政策试点）、7项全省工作试点：新型农村养老保险、农村危房改造和中小河流治理被确定为国家试点县；乡村财政财务精细化管理、农村金融产品和服务方式创新、农村低保和扶贫开发“两项制度”有效衔接、新农合医疗门诊统筹、基本药物制度、城乡居民健康档案、实施地氟病项目被确定为全省试点县。
发展机遇已经垂青龙山，国家、省、州经济政策措施特别有利于龙山建设社会主义新农村和推进城乡一体化。国家实施西部大开发战略。省委提出“在更高起点上深入实施‘一化三基’战略；财政增加对‘三农’、中小企业、欠发达地区支持力度；注重发展壮大省际边界地区中心城市；着力抓好县城和中心镇扩容提质；加大对湘西地区大开发的支持和推进力度；积极扶持革命老区、民族地区、边界地区、贫困地区加快发展；加大扶贫开发力度”等，这对我县经济社会发展有重大的意义，有很强的指导性。州委明确了“加快龙永等骨干公路建设步伐，开工黔张常铁路、吉恩高速，加速干线公路改造，抓好通达、通畅工程建设；认真做好吉恩铁路等项目前期工作；加快理顺电力管理体制，大规模推进城乡电网改造；加快8县市工业园区建设”等。这为我们推进城乡一体化的民生改善开启了快车道。我们一定要抓住机遇，将各项试点县工作与推进城乡一体化工作无缝隙整合，将各项试点县工作贯穿于推进城乡一体化工作之中，切实抓好省为民办实事、州对县目标管理民生工程实施。
   1、要使“学有所教”更有保障。2009年以来，我县重点推进了以五小、二中为重点的城区学校项目建设，全面完成了16所合格学校和10所农村保育式学校建设，全面化解了“普九”债务，全面落实了就读保障政策，积极推进了教师绩效工资制度改革，认真执行了《关于支持教育发展的决定》，开展了爱心改变命运活动，271名贫困大学生得到救助。我们要整合教育资源，组建县职业教育中心，加快幼儿教育发展，建好10所公办中心幼儿园。积极筹措资金，实施县特殊学校等八大教育工程。要扎实推进“三大基础”工作。围绕高中、初中、完小的设施建设与管理，抓好教育基础建设。
   2、要使“劳有所得”更有保障。2009年，我县1074名农民工实现了转移就业，2070万元贴息贷款正按程序给创业者发放，1891名返乡农民工在县外就业安置基地实现了再就业，418名就业困难群众在城区治安巡逻员等公益性岗位上实现了再就业。为了扩大就业，必须认真落实各级党委政府关于支持就业创业的优惠政策，尽快启动边区就业创业特色一条街工程。
   3、要使“病有所医”更有保障。2009年，全县437所村卫生室建设已纳入国家建设规划，6所国债卫生院业务用房扩建工程全面完成，8所乡镇卫生院公转房启动实施，甲型H1N1流感疫情得到有效控制，新型农村合作医疗参合率达88.77%。我们要进一步整合卫生资源，深化医药卫生体制改革，启动龙山边区中心医院、街道社区卫生服务中心建设，用好基本药物制度等试点机遇，巩固乡镇卫生院规范管理成果，巩固新农合制度，让人民群众得到更多实惠。围绕县级医院、中心卫生院和乡镇卫生院体制的建设与改革，加大向上衔接争取资金项目力度，夯实卫生基础。
   4、要使“老有所养”更有保障。党中央、国务院作出“在全国开展新农保试点工作”决定后，县委、县政府高度重视，精心谋划，积极争取，多次协调，在省、州领导及有关部门的关心支持下，还专程给国务院张德江副总理作了专题汇报，使我县有幸成为全国新型农村养老保险试点县（全省进入试点的县市仅14个，全州进入试点的县市仅龙山县）。此项工作深受群众欢迎，群众参保热情很高，2009年底参保率已达63%，已发放养老金817万元，全年将发放养老金4000多万元，全县68751名农村60岁以上的老人均可享受这一政策。我们要抓住全国新农保试点县机遇，扩大农民参保覆盖面。同时要改进乡镇敬老院供养方式，使半自理、不能自理的老人入住敬老院。围绕保险公司、乡镇、村组农村保险工作基础网络，继续抓好能繁母猪、水稻、油菜、烤烟、村主干意外保险、农房农村校舍保险、退耕还林和农民工意外伤害等八大保险的续保。
   5、要使“住有所居”更有保障。2009年以来，我县扎实推进农村危房改造项目工作和廉租房建设，目前已有1099户农民住上了新房，1006套廉租住房已基本完成建设任务。今后还要继续加强住房保障，引导住房消费健康发展。扎实推进廉租房建设、经济适用房建设、城市棚户区、工矿棚户区和农村危房改造。合理引导房地产开发建设和消费，支持居民合理改善住房消费。全面推行农村低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接试点工作，继续实施整村推进扶贫开发和新农村示范村建设工程，建立扶贫开发长效机制，切实改善困难群众的生产生活条件。

（责任编辑：唐荣沛）