财政投资项目是政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展，投入资金用于转发为实物资产的行为和过程。其中，绝大多数财政投资项目，属于非盈利的公益性项目或无偿拨给企业用的专项资金。其专项资金特点：一是专款专用；二是要接受财政部门的监督；三是用财政投资形成的固定资产等的所有权属于国家；四是无偿性，不需要企业偿还，如果有结余要上缴财政的。财政投资项目一经批准实施，建设单位就不存在建设资金的筹集和归还的压力。花多花少、缺多缺少最终均由政府买单，因此大多数建设单位都希望建设规模越大、标准越高越好，致使预算约束弱化，难以合理控制投资。
　　一、财政投资项目“超预算”主要原因
　　1.盲目建设造成投资浪费、损失。在缺乏必要的可行性论证的情况下盲目上马工程项目，有的形成重复建设；有的“边设计、边施工、边修改”，直接造成初始投资大量浪费；有的项目建成后不能投入正常运行需付出高额运行、维护成本；有的建设单位责任意识淡薄，建设单位与使用单位或施工单位合一，更助长了建设单位贪大求洋的意识。
　　2.“钓鱼工程”造成投资浪费、损失。为争上项目故意压低投资估算申报立项，一再强调项目的重要性，造成投资少、效果好的假想。上级主管部门往往从建设的必要性，以及投资承受能力等方面考虑，准许工程立项和建设。一旦项目获批实施，要求追加预算投资的报告接踵而来。若不继续增加投入，前期的投入将“打水漂”，财政投资因此不得不被动追加。从财政投资项目管理现状来看，总是事前控制缺少主动，事后控制多被动，项目完成，生米已做成熟饭，超预算已成事实，政府被动追加投资乃成无奈之举。
　　3.决策、设计不当造成投资浪费、损失。项目决策阶段可行性研究深度不够，外部建设条件不落实，缺项漏项，建设单位热衷于跑项目、争资金，对前期的工作不够重视，以致于前期实地勘测不细、设计质量差、变更多，误差过大；项目审查阶段受时间、专业等因素的影响，在短时间内只能从面上对设计单位设计图纸的外观形象、预算单位概算中主要编制依据作粗略的审核，而图纸设计的内部功能结构、概算中的工程量，由于受时间限制不能全面彻底审查，这对施工预算的准确率影响非常大；项目实施的前期和建设过程中，领导的一次视察、一次讲话，使财政投资项目的建设规模、标准不断扩大和提高，使财政投资项目的投资失控，一超再超；设计单位顺从建设单位贪大求洋的意愿，超规模、超标准设计，造成投资大、使用效率低。有的建设单位不执行基建程序，手续不全提前开工，致使投资增加。
　　4.施工合同不规范、不合理造成投资浪费。一种情况是施工承包合同内容不完善或约定不明确，给施工单位留下工程索赔的余地；另一种情况是建设单位被施工单位算计或主观故意与施工单位签订高价承包合同。
　　5.建设单位不了解市场行情或主观故意提高标准采购设备、材料，造成投资浪费。此种行为也较为普遍。建设项目零星分散，工程管理大多是非专业人员，对建筑管理、合同、造价等知识知之甚少，节约投资的经验更为缺乏。
　　6.相关职能部门监管缺位。建设项目工程投资估算、初步设计概算、施工图预算、中标合同价、、工程结算价的“五算”编制缺乏密切配合和有效监管。各部门之间工作脱节，形不成监控的统一合力，致使概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”问题一直得不到很好的解决。
　　二、解决财政投资项目“超预算”问题的对策及建议
　　1  建立严格的项目监管体系，对财政投资项目实行相对集中的专业化管理。
　　建立健全财政投资项目监管体系并实行专业化管理是从整体上提高项目管理的质量、完善项目管理体系的重要措施。对财政投资项目，由财政评审中心行使财政预算支出管理的职能，对财政投资项目的实施进行全过程的监督管理。从目前情况看，重大政府投资项目立项及可研前经批准后，在项目实施中缺少相应专业性强的跟踪监管机制。虽然审计机关、监察机关及行业主管部门在一定程度对项目进行监督检查，但都不能对项目进行全过程专业化的跟踪监管。财政投资评审中心是一支专业化、制度化很强的项目监管的财政职能队伍。可在财政投资项目的监管评价方面发挥重要作用，不但可节约大量国家财政资金，规范了项目管理，也能为国家财政体制和投资改革的发展提供可靠数据和政策建议，为国家的经济支出和项目决策审批进行严格把关。
　　2  加强项目前期管理  扩大预算编制时间
　　前期准备不充分，绝对不能进入施工阶段。在申请项目预算前，进行多项市场调研，潜在的承包商（设计、施工、监理及材料设备供货商等）都可以参与进来进行预算评估。从细化项目预算编制、硬化预算执行的角度出发，坚持“先评审，后立项”原则，加强项目预算审核的力度，充分发挥专家作用，为严格预算执行打下科学基础。
　　3 做好工程结算审核
　　(1) 强调合同价的法定性。合同价具有不可改变的法定性，它是受法律保护的。在竣工结算时，应遵循工程结算总造价合同价款(中标价)施工过程中变更、现场签证调整价款的原则，任何一方都无权将合同价推翻而重新编制结算，应将合同价作为主体不动，只计算因设计变更、现场签证等增减的合同价款及按合同约定的计算方法计算的材料价差。这样审核的竣工结算，只需计算调整(增减)部分，缩小了审核范围，易于审核和造价控制，可以挤掉报审结算中的“水分”。
　　（2）严把工程变更审核关。在工程项目的实施过程中，工程变更是难免的，且变更产生的原因也是多方面的，做好工程变更对工程造价增减的审核十分重要。对于设计变更、材料改代引起的工程量变化，需进行标内项目的调整。招投标工程中有时由于偶然性的因素，存在着中标价与标底接近而单项工程量相差甚远的情况，竣工结算时如果不发生施工变更、多计或少计的情况，单项工程量一般无需调整，因为中标单位的投标书作为合同的一部分，承包商应承担由此而产生的风险。随着建筑市场竞争的日益激烈，投标单位为了增加中标机会，常采取多种投标策略，如以退为进策略，即在投标中先报低价争取中标，再寻找机会索赔。对于施工企业正当的要求应予以支持，而对于利用工程变更的机会高估、多算工程量以抬高工程造价的不正当行为，应坚决予以制止。因此，在工程结算审核时应严格把关。
　　(3) 坚持现场签证的原则性。现场签证应准确，避免失真、失实。在审核工程结算时，经常会发生现场签证不规范的现象。在工程建设过程中，设计图纸以及施工图预算中没有包含而现场又实际发生的施工内容很多，由于这些因素所发生的费用，称为现场签证费用。在签证过程中要坚持以下原则：①准确计算原则。工程量签证要详细，准确计算工程量，凡是可明确计算工程量套定额的内容，只能签工程量而不能签人工工日和机械台班数量。②实事求是原则。凡是无法套用定额计算工程量的内容，只签所发生的人工工日或机械台班数量，从严把握工程零工的签证数量。③及时处理原则。不论是施工单位，还是建设单位均应抓紧时间及时处理现场签证费用，以免由于事过境迁而引起不必要的纠纷。④避免重复原则。在办理签证单时，必须注意签证单的内容与设计图纸、定额中所包含的工作内容是否重复，对重复项目内容不得再计算签证费用。
　　4  处理好几个相关的问题
　　财政投资全过程评审监督是一个复杂的系统工程，提高财政投资效益更是一个复杂的课题。评审监督要发挥应有的作用，既需要评审机构做出较大的努力，也需要社会各方面的支持配合。
　　(一)取得政府对投资评审监督工作的支持。政府领导要高度重视财政投资全过程评审监督的重要性和必要性，尤其要重视科学决策，尽可能杜绝“三边工程”、“献礼工程”、“政绩工程”。
　　(二)协调好与计划、住建等部门的关系。重大投资项目的效益评价、可行性论证要充分听取他们的意见，全过程评审监督更要取得他们的支持和配合。
　　(三)大力提高评审队伍素质。投资评审监督是一个复杂的课题，建设高素质评审队伍是有效履行监督职责的保障。评审队伍的建设必须坚持德才兼备的原则。要按照“三个代表”的要求，抓好思想和职业道德教育，增强评审人员的使命感、责任感和服务意识；要大力抓好业务培训，拓宽评审人员的知识面，努力培养复合型人才，不断提高评审质量和服务水平；要按照公正、廉洁的要求，抓好评审队伍纪律、作风建设，确保评审人员行为廉洁。

（责任编辑：易长松）