龙山来凤经济协作示范区扶贫开发刍议
龙山来凤经济协作示范区扶贫开发刍议
龙山县扶贫开发办 李志勇
目前，国务院已经正式批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，明确要求设立武陵山龙山来凤经济协作示范区。在湖南省的龙山和湖北省的来凤这两个全国行政区划中县城最近（仅4公里）的毗邻县，实施武陵山民族地区扶贫攻坚试点，探索以跨省结合部为单元推进大规模扶贫攻坚的途径和经验意义重大，我们必须抓住机遇、勇于实践，从战略高度，着力推进龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚战略。
一、推进龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚的战略意义
同处武陵山脉腹地的湖南省龙山县和湖北省来凤县，两座县城隔酉水河相望。两县国土面积总共为4470平方公里，同是土家族、苗族聚居区，两县90余万人口中以土家族为主的少数民族近70%；同是国家重点扶持县，同被纳入国家西部大开发范畴，长沙市和武汉市分别对口扶持两县。近年来，两县打破地域界限，跨省共建“一水双城”，着力在“交通同网、旅游同线、产业同步、环境同治、信息同享”上完善发展规划，积极推动大项目合作，取得了可喜的成绩，得到了国家的认可。要着力推进龙凤经济协作示范区建设，龙山来凤两县的扶贫攻坚工作尤显重要。
（一）推进龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚战略，是完成国家赋予的试点重任的需要。做好集中连片特困地区扶贫攻坚工作，是2011年中央扶贫开发工作会议和中央颁发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（中发[2011]10号）的重要内容。武陵山区是全国十几个集中连片扶贫区域的试点，而龙山来凤经济协作示范区是武陵山区的示范性试点；因此，实施好龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚战略，责任重大、意义深远。
（二）推进龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚战略，是建好湖南、湖北形象窗口县的需要。龙山、来凤两县同处武陵山腹地，两县仅一水相隔，是湖南、湖北两省重要的形象县和窗口县。在两县一体化发展进程中，湖南的龙山与湖北的来凤既有合作又有竞争。目前，湖南、湖北两省已将龙凤经济协作示范区建设，纳入了各省里发展工作的重要议事日程。
（三）推进龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚战略，是加快湖南、湖北两省发展的需要。推进龙山来凤经济协作示范区建设，有利于探索贫困山区区域一体化发展经验，为推进湘鄂西生态文化旅游圈和武陵山区建设作出示范，为加快武陵山区其他贫困地区集中连片开发积累经验，为促进民族聚居区共同繁荣发展提供借鉴。
（四）推进龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚战略，是打造区域经济增长极的需要。龙山历史上称之为“湘鄂川之孔道”，来凤历史上素有武陵山区“小南京”之称，两县均是武陵山区重要的物资、贸易集散地，是土家民族原生态文化的核心区。穿两县城中心而过的酉水河注入洞庭湖，汇入长江。当年繁忙的水上物流、繁荣的市场经济贸易，带动了周边民族地区发展。如今，周边的土家儿女渴望加快龙山来凤发展步伐，把两县打造成武陵山区域经济增长极，以推动龙山来凤两县经济社会又好又快发展，实现人民生活状况彻底改观，达到全面致富奔小康的目标。
二、龙山来凤经济协作示范区发展的有利条件
龙山来凤经济协作示范区的发展具备了很多有利条件，概括起来，至少有政策、区位、资源、发展后劲等优势。
（一）政策优势，面临重大发展机遇。现国务院已批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，明确在武陵山片区内设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，标志着龙山来凤一体化建设上升为国家发展战略成为现实。同时，龙山来凤地处中西部结合部，享受国家西部大开发和中部崛起政策支持，分别有湖南省长沙市对口帮扶和“湘西地区开发”政策支持，湖北省武汉市对口帮扶和“616”工程对口支持等扶持政策，城市基础设施、产业等方面面临重大发展机遇和动力。
（二）区位优势，全国绝无仅有。龙山来凤经济协作示范区位于武陵山腹地，是武陵山区71个县（市、区）的地理中心，是武汉、长沙、重庆、贵阳四大都市的几何中心，是重庆至湖南、湖北至贵州大十字通道交叉的中心。龙山来凤经济协作示范区地处龙凤大盆地，是武陵山区唯一的、最大的盆地，面积达168平方公里，区域内地势平坦。龙山和来凤两县县城一水相隔，在全国绝无仅有，共同组成了武陵山区一个相对独立的发展区域。
（三）资源优势，是武陵山片区重要的资源汇聚地。龙山来凤经济协作示范区有丰富的生态资源、文化资源和矿产资源。两县均是土家族聚集区，土家族人口占总人口的60%以上，区域内尚有会讲土家语的人口近5万，占全国总量的50%；土家摆手舞、茅古斯、咚咚奎等土家原生态文化保护良好，国家级历史文化名镇里耶古城、国家级地质公园洛塔地质公园、国家级佛教文化圣地仙佛寺等悠久的历史文化遗产和优美的自然风光保护完好。龙山、来凤经济协作示范区内有全国重点文物保护单位7个、全国历史文化名镇1个、中国土家织锦之乡1个、中国民间艺术之乡7个、全国非物质文化遗产8项，极具开发潜力。矿产资源丰富繁多，煤炭储量达8000万吨，方解石2.5亿吨、莹石 3000 万吨、优质大理石 4500 万方、 紫砂陶7000万吨、石英砂4000万吨、铅锌2000万吨；水能风能资源丰富，现有水电装机18万千瓦；潜在水电装机35万千瓦，风电装机储量达30万千瓦。
（四）后劲优势，龙凤一体化建设发展后劲优势显现。近两年，龙山、来凤两县围绕交通瓶颈的破解做了大量卓有成效的工作。目前，黔张常铁路、黔张高速已进国家规划和省级规划，吉首经龙山、来凤至恩施高速已开工建设。在“十二五”期末，随着龙山来凤示范区的交通瓶颈的有效破解，将成为渝、川、藏地区与武汉城市圈、长株潭城市群、东部沿海地区相互往来的重要枢纽。在国家相关政策的助推下，龙山来凤经济协作示范区的各种资源优势将得到有效开发，区域中心城市（龙凤双城）的带动作用将得到充分发挥，成为武陵山经济协作内发展速度最快的区域之一。
三、龙山来凤经济协作示范区发展的不利因素
推进武陵山龙山来凤经济协作示范区建设，面临的困难和挑战不少。
（一）行政分割制约。尽管龙山来凤经济协作示范区具有悠久而良好的合作基础，但在行政体制上分属湖南、湖北两个省，行政区划的分割给龙山来凤经济协作示范区的发展带来障碍，使区域产业同构、资源浪费、重复建设严重；同时，龙山来凤经济协作示范区的发展，要面临周边市县区的同构化竞争。
（二）基础设施落后。龙山来凤均是以山地为主的山区县，经济发展基础薄弱，水、电、路等基础设施还相当落后。因山大路远、无力引水而使安全饮水难以保证，人们生活用水仅以“靠天水”予以维持。虽然水流及风能资源丰富，但因缺乏资金开发而使发电量不足，难以满足两县人民生活需要，更谈不上建设较高层次工业企业；交通闭塞，区域内没有一条铁路和高速路（仅吉恩高速路刚开工建设），甚至连高等级公路也没有。虽然209国道贯穿其中，但因资金投入不够，路面狭窄，弯急坡陡，难以适应发展需要。2010年，全国的城市化率为48%左右，而龙山来凤两县的城市化率只有37%，远低于全国的平均水平。
（三）经济发展水平低下。龙山、来凤两县总体经济实力较弱，地区生产总值、人均地区生产总值与人均财政收入等主要指标和增长速度与先进地区相比存在一定差距，龙山来凤经济协作示范区内2010年地区生产总值占武陵山片区的比重不足2%，人均国民生产总值仅为全国的四分之一。生产方式集约化程度不高，资源利用效率偏低，经济增长的能耗、水耗相对较高。产业结构不合理，缺乏主导产业支撑，缺乏竞争力较强的优势产业及大型企业，工业经济对区域经济的贡献十分有限。
（四）社会事业发展滞后。近几年来，尽管龙山、来凤两县的经济社会获得了较快发展，但因为历史的原因，基础较差，造成社会事业发展滞后。教育、医疗、卫生、社会保障等事业都有待进一步完善；人才资源缺乏，示范区教育水平落后，缺乏高素质的人才。现有的人才因环境问题流失严重，劳动者和农民的文化素质较低，远不能满足当地经济社会发展需要。
四、着力推进龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚战略
当前，龙山、来凤两县正紧密携手，共同完善发展规划，拓宽合作领域，创新合作形式，推进一体化发展。从湖南、湖北两省的角度看，分别靠龙山、来凤自身努力是远远不够的，需要省委、省政府从战略高度，进一步加大扶持力度，把龙山来凤经济协作示范区当作湖南湖北武陵山试验区中的“特区”，作为“大试验区中的小试验区”来对待，把示范区建成“武陵山区增长极、土家文化集成区、湖南和湖北形象窗口县”。为此，我们应着力推进体制机制创新，着力扶持大通道建设项目，着力加强扶贫攻坚步伐。
（一）推进龙山来凤经济协作示范区的体制创新
1、创新建设管理体制。一是建立联席会议制度。湖南、湖北两省省政府（分别或者联合）着手建立武陵山龙凤经济协作示范区建设工作联席会议制度，联席会议办公室可以设在省级发展改革部门，制订工作方案，定期召开联席会议，及时研究解决试点工作中的困难和问题，加强督促检查，确保各项工作落实。二是探索城乡一体化的大部门体制，逐步建立和完善城乡一体的社区管理体制，从制度上使政府对城市和农村的管理统一起来。支持具备条件的乡镇撤乡并镇，推进具备条件的城郊附近村改设社区居委会。
2、创新土地利用体制。加强土地整理工作，支持和指导龙山来凤经济协作示范区创新土地整理复垦开发模式。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。规范承包方之间以土地承包经营权入股，开展“发展农民专业合作社”试验项目。稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验。
3、创新建设发展体制。完善农业支持保护制度，扩大公共财政覆盖农村范围，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。推进强农惠农富农政策的规范化和制度化，不断加大强农惠农富农政策实施力度。构建城乡一体化的基层公共科技服务体系，引导科技要素向农业和农村转移。
4、创新建设投入体制。从投资、项目、产业、财政、金融、民生等方面，给予龙山、来凤两县倾斜政策。允许创新涉农资金管理体制，将各项资金统筹整合、相互配套，突出重点、打捆使用，形成涉农资金合力。支持商业银行、国家政策性银行、农村信用社扩大“三农”贷款。
5、创新改革试验推进体制。大胆试验，以各种适合发展的体制，支持在龙山来凤经济协作示范区内开展各项改革试点，包括城乡行政管理体制改革试点、城乡建设空间布局一体化改革试点、城乡产业发展和生态保护一体化改革试点、城乡社会保障一体化改革试点、城乡投融资体制改革试点、城乡供水一体化改革试点、城乡交通一体化改革试点、城乡教育文化一体化改革试点、城乡用地开发一体化改革试点、城乡市场体系一体化改革试点、城乡公共服务一体化改革试点。
6、创新金融体制。加快发展资本市场，探索发行用于市政基础建设的项目收益债券。探索设立产业投资基金和产业基金管理公司。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。建立现代农村金融制度，开展商业性小额贷款公司试点，推进农村金融产品和服务创新。建立农村信贷担保机制，建立农村产权抵押融资制度。积极推进“三农”保险，扩大政策性农业保险覆盖面
（二）着力扶持龙山来凤经济协作示范区通道项目建设
1、加速推进吉恩高速、铁路项目建设。大力推进吉恩高速和恩吉铁路、黔张高速公路建等项目建设。力争“十二五”期间，完成吉恩高速公路建设并正式通车营运；黔张高速公路、吉恩铁路正式开工建设。
2、确保“黔张常”铁路如期开工建设。落实好湖南湖北两省“十二五”规划中关于把龙山来凤作为地区性交通枢纽进行建设的部署，切实加大争取力度，确保“黔张常”铁路按原计划在2012年内开工，在龙山境内设立客运站、来凤县内设立货运站。
3、争取来凤机场的恢复利用。切实开展必要的协调工作，研究一直以来闲置的来凤机场的恢复利用方案，尽最大努力争取立项。
（三）着力加快龙山来凤经济协作示范区扶贫攻坚步伐
1、强化基础设施建设。一是完善农村路网，完成龙山来凤县内大循环公路硬化，建成所有行政村到县城“两小时交通圈”。二是建好水利工程和小农水项目，解决农村饮水安全问题，把龙山来凤建成湘西州、恩施州乃至武陵山地区现代水利示范区。三是集中实施土地治理改造项目。四是完善农村电网工程。
2、壮大基础产业。一是在湖南、湖北两省省级财政的产业发展资金、产业集群激励性转移支付资金中，安排专项资金，支持龙山来凤经济协作示范区新兴产业和重点企业的发展。二是在两省省级中小企业发展专项资金和技改贴息资金中，对龙山来凤经济协作示范区的中小企业给予倾斜。三是举全省之力全方位分别扶持龙山来凤经济协作示范区优势产业园区建设。
3、培植文化旅游业。一是整合资源，打造“土家艺术”文化旅游品牌，使龙山来凤经济协作示范区成为武陵山区土家文化、佛教文化的重要旅游目的地，成为连接张家界与长江三峡黄金旅游线的中转站。二是大力推进龙山县的里耶古城、乌龙山大峡谷、洛塔地质公园、洗车河流域原生态土家民俗、惹巴拉土家风情、农车土家大摆手堂、太平山佛教圣地以及来凤县的仙佛寺景区、喳西泰水城景区、酉水三峡景区、舍米湖原生态摆手舞旅游区、白岩山景区的项目建设。
4、健全市场体系。一是支持龙山、来凤两县建成武陵山区商贸物流中心。二是推进建材、花木盆景、蔬菜、百合、中药材等专业市场，以及火车站、现代物流园等物流中心建设。
5、完善公共服务和社会事业。一是以教育、卫生、文化体育、交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等工作为重点，加大公共服务投入。二是创新公共服务体制，完善推进龙山来凤经济协作示范区内公共服务一体化的体制保障和配套措施。三是尽早建成“龙凤高等职业技术学院”，支持武陵山龙山边去医院、来凤中心医院建设，发挥其在武陵山片区的示范作用。
编辑:易长松
