先行区背景下龙山来凤地税协作的建议（征文）
同处武陵山脉腹地的湖南省龙山县和湖北省来凤县，县城直线距离4公里，一水相隔，两城相望，相同的历史背景、文化渊源和经济状况，使两县在经济、政治、文化各方面都存在着广泛的合作与竞争。随着国家武陵山经济协作区规划和龙凤经济协作示范区规划的实施，龙凤两县“三同三新六一体”的合作已势如破竹，必将推动龙凤先行，领跑武陵山经济协作。
龙凤先行区的发展，需要各部门职能的发挥，地方税收职能是其中的一个重要因素。龙山来凤两县地方税收协作有着良好的传统，龙凤经济协作示范区规划又为两县地方税收协作提供了新的机遇，打破行政壁垒，共同争取税收政策，积极推动税收宣传、征管合作，建立信息共享、征管协作机制，地方税收协作推动龙凤经济协作示范区发展大有可为。
一、龙凤经济协作示范区发展的背景
（一）武陵山经济协作区国家战略规划的出台。武陵山是以武陵山脉为中心的湘鄂渝黔边境邻近地区，是中国内陆省际交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，共有4省市7市州、60多个区县，土家族、苗族、侗族、白族和回族等30多个少数民族人口共计1400多万人。进入新世纪新阶段以来，在党中央、国务院和地方各级党委、政府及其职能部门支持下，武陵山区实施民族优惠政策、西部开发政策、扶贫开发政策等特殊扶持政策，经济社会发展取得较大成就，但与发达地区的发展差距继续扩大。
国务院国发（2009）3号文件首次明确提出：“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”2009年9月，国家发改委和国家民委就筹建武陵山经济协作区、促进武陵山区经济社会发展进行调研。2010年3月，国家发改委办公厅发出［2010］448号《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》，正式启动《武陵山经济协作区发展规划》编制工作。2010年7月，国家新一轮西部大开发工作会议明确将武陵山区列为6个国家集中连片特殊困难重点区域之一。2011年11月国务院批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，明确在武陵山片区内设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，标志着龙凤经济协作示范区上升为国家发展战略。
（二）龙凤经济协作示范区的先行先试。为抢抓国家开发建设武陵山经济协作区的机遇，来凤、龙山两县决定，共同向上申报在协作区内规划建设龙凤经济协作示范区。
（三）龙凤先行区建设现状。在城市发展战略上，龙山县由东向西发展，在来凤县城的对岸建成岳麓大道，开发兴建华塘新区。而来凤县则坚持“北控南拓”，在酉水岸边兴建武汉大道，建成了土堡组团新区，形成与龙山县城紧密对接之势；2010年，连接两座县城的控制性工程——湘鄂情大桥破土动工，主体工程2011年底已竣工。
两县立足资源共享，合力建设城市基础设施。几年前，来凤县把天然气输送到龙山县城，使龙山县城成为湘西唯一用上天然气的县城，受益居民超过１万户；龙山县在酉水河上建成龙凤大桥，方便龙山县镇南坝片区数万居民来往来凤县城；两县携手开通跨省公交客运班车，增进双方流通往来。
在产业布局上，两县致力于优势互补、错位发展。两县协作开发酉水河资源，相继建成了多座水电站。在龙山县方面，以两县薯类为原料，开发年产３万吨的燃料乙醇项目；瞄准百合特色资源，大力发展百合深加工项目，并将木薯、百合种植基地向来凤辐射。在来凤县方面，率先建成新型干法旋窑水泥工业项目，利用了边区两个市场；新上了万吨肉联加工、秸秆发电等项目，综合利用两地资源，带动两县农民增收致富。
二、龙凤两县地方税收协作的现状
（一）过来两县地方税收协作的成效。近年来，随着经济发展增速、两地区域经济一体化进程加快，两地税收协作日益频繁。2005年，两地征管合作实行行业电脑定税，共同商定不同行业个体税收核定办法。2008年两县出台边界税收征管协作办法，就发票管理、公平个体经营户税负标准、车船税代收代缴等达成了合作协议，并实现税收宣传、漏征漏管户联合检查、税务登记管理、稽查协作等方面资源共享。1、形成了初步的工作交流机制。两县地税局每半年轮流组织召开一次工作交流会，通报工作情况，解决征管问题，加强工作交流，同时，还决定每年联合举办一次联欢会，增进两局友谊。2、建立了初步的信息沟通机制。两县地税局内部信息相互共享，加强双方税收信息沟通和联系，相互了解税收工作动态。3、建立了初步的征管协作机制，两县地税局对交通运输行业和饮食行业税收征管工作达成了一致，并形成了边区税收征管工作协作纪要，在征管工作中两局按照公平公正原则，严格执行国家税收政策，为纳税人营造一个公平和谐的边区税收环境。4、建立了初步的案件查处机制。在跨地区税收案件的查处工作中，两县地税局建立了协查协办制度，严格按照依法治税的原则，不搞地方保护主义，互相配合，共同打击跨地区涉税违法行为。
通过协作机制建设，进一步加强了毗邻地区地税部门的交流和配合，并取得了积极的成效。一是税收征管得到强化。4年多来，解决两县地方税收征管难题41个，对边界物流、小矿场等企业实施了统一的征管方式，实现了信息共享，年增加税收210万元；比对信息190份，查补税款98万元。二是税收环境得到净化。累计发出稽查协查信息44条，依据协查信息查处案件4起，查补入库税款114万元；联合开展打击倒买倒卖假发票活动3次，查获假发票131本，罚款5万元，有3人被依法追究刑事责任，有力地打击了涉税违法行为。三是纳税服务得到优化。联手开展大型宣传活动，增强了税收宣传效果。2011年，两地实现了跨省异地网上申报税款划缴，有效地降低纳税人纳税成本。
（二）龙凤两县地方税收协作的制约因素及不足。在当前地方税收协作中，受行政区划、政策影响、信息孤岛等因素影响，还存在很多问题。
一是行政壁垒和利益分配造成协作不力。当前我国税务机构的设置和管理模式都是按照行政区划设置的，按照属地原则行使税收管辖权，与之相应，地税系统在行政区划内部垂直联系得多，横向联系得少，所以地税部门往往以行政区域为依托，构筑各种壁垒，阻碍了税收引导资源的地区间流动、促进区域经济平衡发展的作用。行政区的经济功能主要体现于地方政府的经济行为，处于地方经济利益的考虑，各级政府一般都按行政区来组织和调控地方经济发展，从而给税收征管协作工作带来了阻力。
二是税收政策的不完善影响地方税收协作。两地跨省经营是普遍现象，营业税、所得税和资源税政策中对跨省经营的纳税义务人、纳税义务发生时间、应纳税额的核定及纳税申报地点的规定不利于对征收和管理，易造成管理上的漏洞和困难，有待进一步解决。
三是税收征管协作机制不健全。第一，机制缺乏法律地位。省际边界地区税收征管协作机制，是近年来伴随着经济一体化进程的需要而出现的一种税收征管新模式，在法律层面上还未赋予其应有的地位和内容。县级地税机关相互之间建立的省际边界地区税收征管协作机制，仅能解决县级地税机关职权范围内的税收征管问题，而涉及到征管模式、政策口径、办税方式等超出县级地税机关职权范围的税收征管问题，就需报请有权决定的上级税务机关审批，从而影响到征管协作机制的运行空间和工作效率。第二，税收协作缺乏长效机制。两地地税机关没有隶属关系，在管理机制和税收职能上处于完全的平行化，从长远来看，跨行政区划行政区域建立省际边界地区税收征管协作机制，缺乏机构职能化支持和监督，其机构和组成人员的相对临时性，导致机制的运转会呈现时断时续的现象，给协作机制的进一步完善带来了很大困难。第三，税收协作缺乏工作运行平台。截止目前，两地关联信息的采集、传递、比对和分析，均靠人工进行操作，没有可以直接交换信息的软件平台，由于机构和人员的相对不稳定性，致使形成的信息及资料有时不能及时、有效地整理和归档，在管理上也缺乏规范性，比对出的数据也不能及时形成具有逻辑关系的数据库，在综合应用上受到一定影响。
三、基于龙凤经济协作区背景下龙山来凤两县地方税收协作的建议
（一）以政策同等为目标，争取有利的税收协作政策
一是确立省际边界税收征管协作机制一定的法律地位。两地加大对完善税收征管协作机制作用的认识。积极建议立法机关应通过法律的形式，赋予税收征管协作机制必要的法律地位，并明确地税机关及相关的税务人员必须尽到的法律责任，确保机制能保持正常运行，以最大限度营造公平的竞争环境，减少税收的流失。逐步提升税收征管协作机制的层次推行税收征管协作机制试点，解决更大范围、更高层次的税收征管疑难问题，推动两地税收征管一体化的逐步实现。
二是联合呼吁武陵山经济协作区龙凤先行区实行比东西部更优惠的政策。相对于西部和东部地区,武陵山区竞争优势较小。两地应正确认识西部大开发税收优惠政策的借鉴意义。第一，积极呼吁加大优惠政策倾斜力度，积极建议在武陵山区特别是龙凤经济协作示范区实施比西部和东部地区更加有效的优惠政策。第二，呼吁加大优惠范围，建议对国家鼓励发展的产业、产品和技术目录只列大的范围、不列项目，授权各省可以根据国家产业发展规划，自行确定本地区鼓励类产业项目，使各省能够因地制宜地用好、用活武陵山区优惠政策，促进地方经济的可持续发展。第三，呼吁增加税收优惠方式。增加能有效促进投资的加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，把需要鼓励和扶持的亏损、微利企业纳入享受优惠的行列。同时鉴于目前龙凤经济协作示范区与发达地区经济发展差距较大的现状，可以给予类似于原有高新技术园区的税收优惠，鼓励龙凤经济协作示范区技术创新和技术进步企业的发展。
（二）立足“龙凤一体化”要求，完善两地税收协作机制
地税部门必须要在深化理念、健全机制、丰富载体上狠下功夫，积极探索开展区域间的税收协调和合作，提供区域发展战略所需求的一体化税收管理服务，有效促进区域内经济和税收的良性发展。
一要深化合作联动理念。长期以来，受条块管理体制和相关法规政策限制，特别是受财税分成等问题的制约，地税部门之间普遍缺乏融合意识。两地地税部门必须充分认识到 “龙凤经济协作示范区”建设是科学发展观的内在要求、是区域化发展的必然趋势、是加快武陵山经济协作区发展的战略需要。要深化对区域合作联动的认识，牢固树立起“协作联动、合作共赢”的理念，达成“携手发展、互利共赢”的共识。
二要健全合作联动机制。建立和健全合作联动机制，是实现公共服务一体化的组织保障。一方面，主动加强沟通联系，建立起区域内税收联席会议制度，及时协调重点合作事项，积极创建税收征管、纳税服务、税务稽查、政策研究联动机制，实现经验互换、信息互通、优势互补，把比较优势充分转化为整体优势，从而全面提升区域税收管理和行政管理水平。另一方面，积极向两省地税局提出合理化建议，在税收政策制定、税收计划下达等重大问题上，统一部署、统一协调，形成推动各级地税部门创建合作联动机制的强大内在动力。同时，要加强与龙凤两地财政、金融、工商、国税、公安等职能部门的协调配合，做到横向纵向的联动与协作。
三要丰富合作联动载体。按照“龙凤经济协作示范区”建设中优化布局、错位发展等战略要求，两地地税要以省级数据大集中系统为支撑点，重点打造统一的工作平台，整合各项税收业务和行政管理系统，建立一次登录、全程访问、界面统一、操作规范、监控有力的工作平台。打造统一的数据库平台，满足税收管理中统计、查询、分析、预测、监督等业务需求，充分利用信息网络，实时交换跨区域经营纳税人纳税信息、产业转移有关信息等，打造整个“龙凤经济协作示范区”无差别的税收管理服务环境，切实解决好“统一把握税收政策尺度，统一税收政策落实措施”等深层次问题。
（三）以公共服务一体化为目标，打造“龙凤经济协作示范区”建设阳光环境和文明窗口
一要优化服务、规范执法。切实转变思想观念，牢固树立“征纳双方法律地位平等”的服务理念。要设立统一的服务机构，在“龙凤经济协作示范区”建设的大战略、大框架下，设立纳税服务机构，特别是招商引资企业的专业化服务机构。龙凤两地要积极推进征管软件信息共享的无缝对接。要推行税务登记、纳税申报“龙凤同城通办”和“一窗通办”，减少办税环节，缩短办税时间，有效解决纳税人注册地与经营地分离等征管矛盾。为“龙凤经济协作示范区”建设中的招商引资及重点建设项目开通“税收绿色通道”，推行特事特办、优先或上门办理有关手续，开展专门纳税辅导和税收政策宣传等，以实实在在的行动提升纳税服务水平。
在税收法律法规框架内，严格做到执法主体规范、执法行为规范、执法文书规范。要完善监督制约机制，深入开展税收执法检查，进一步完善税收执法责任制、执法过错责任追究制、重大案件集体审理制，实现执法监督的制度化。要加大政务公开力度，拓展政务公开领域，主动接受公众监督，提高执法透明度，做到阳光执法。要严厉打击恶意偷逃税行为，对重大涉税违法案件要查深查透，做好典型违法案例的新闻宣传曝光，发挥震慑打击作用，大力营造良好的税收法制环境，以规范有序的税收环境支持“龙凤经济协作示范区”建设，推动龙凤经济转型和新一轮发展。
二要培植税源，做大收入规模。落实国家的各类税收优惠政策，以税收政策促进改造提升传统产业、培育发展接续产业、调整产业结构布局。要利用税收政策引导工业企业开展资源综合利用和节能减排工作，支持冶金、化工、电力、建材等企业发展，吸引高附加值产品和节能降耗项目落户。在税收政策制定和执行方面，积极为上级提供合理化意见和建议。切实通过优化产业结构来优化税源结构，不断培植地方税源，拓展地方税收增长的源泉和渠道，推动龙凤新一轮发展。
做大收入规模。牢固树立“税源有限、管理无限”的理念，按照科学化、精细化管理的要求，通过综合治税、强化稽查、以票控税、纳税评估等有效措施，进一步做大做强地方税收规模。科学判断经济形势，在抓稳静态税源的同时，抓好动态税源的监控，针对税收热点和焦点问题，加强专题分析和研究，为上级决策提供有价值的参考依据。主动对接“龙凤经济协作示范区”建设中的产业发展和项目建设，根据招商引资和产业结构调整的方向，建立新增税源跟踪和预测机制，把握组织收入工作主动权，努力保持税收与经济相协调、可持续增长，为“龙凤经济协作示范区”建设和龙山发展提供强有力的财力支撑。
(编辑：魏开旗)
