县级应急指挥体系研究

近年来，自然灾害（08年特大冰灾、汶川雅安等地震等）、事故灾难（吉林6.3特大火灾、河南特大车祸等）、公共卫生事件（禽流感、非典等）、社会安全事件（新疆打砸抢、云南孟连群体事件）等各种突发性事件频繁发生。这使得以任务为导向、具有临时性特征的任务型组织出现，这种组织由于不是常规组织，在资源获得、组织架构、人力物力安排等各方面存在很多滞后和混乱，所以有必要对应急管理指挥体系进行符合县情的研究。我国应急指挥采用属地管理原则，即一般危机事发地县政府是一线指挥权的所有者。本文从县级政府结构出发，借鉴国内以往的应急指挥管理经验，对县级应急指挥体系进行研究。主要包括目前应急管理体系存在的突出问题和县级应急指挥体系设想两部分。

一、目前应急管理体系存在的突出问题。

1、各种应急指挥预案编制不完善。

县级、乡级、各部门都编制了应急预案，但是要么格式内容上极度模仿，要么从网上下载借鉴修改，不符合本地实际情况，通常只是在开头和成员上做修改，其余部分几乎完全相同，缺乏针对性、具体性、操作性和联动性。一旦突发事件发生，救命的预案会成为无用的白纸。而重大的突发事件发生后，前3天称为黄金72小时，是实施控制和救援的最佳时间，况且国家重要领导人往往会亲临现场视察指挥，首先看的必是包含指挥结构的应急预案，所以制定一部贴合实际的应急预案至关重要。

2、应急管理体制不完整

此问题非常广泛，从汶川地震到雅安地震一直都没得到解决。首先是社会力量参与不足，政府与社会力量在应急管理过程中不能进行有效合作，强调创新社会管理的今天，加强社会力量的参与是改革的方向。其次是协调应对困难，各部门能够独立完成任务，但是部门之间协调会由于权责不明晰，职责交叉受到很大的阻碍。突发事件一旦出现，无法实现“纵向到底，横向到边”。还有缺乏外向性协调组织，无法对外来物资和救援人员进行有计划的安排，会导致在应急处置的初期，应急人员和物资严重供不应求，而在后期又严重供大于求，造成资源管理成本和资源浪费。

二、构建县级应急指挥体系的设想。

（一）设立后方应急指挥部（图一）

在特别重大和重大危机事件应对中，县级政府应设立后方指挥部，协调上级政府、其他支援的地方政府、以及社会力量参与应急处置。后方指挥部主要负责对外部力量的人员和物资在到达突发事件所在地之前的指挥与协调。根据当地实际情况，可以设立空投设置组（该组一般出现在地面交通瘫痪、物资人员紧缺的状态下，负责设置物资空投区域，能够有效引导空中救援力量，可迅速缓解突发事件前期物资人员紧缺）、运力协调组（负责报告本地区物资需求种类，对外界物资资源进行分类调控，指挥外来资源有序进入本县）、资源管理组（负责外来救援人员、物资的统计、接收、派发，为运力协调组服务，负责为运力协调组提供信息支持）、同时为健全后方指挥部职能，还应设施负责维护秩序的治安组、负责对外发布信息的宣传组。

（二）设立前方应急指挥部（图二）

特别重大、重大、较大、一般突发危机性事件都应设立前方应急指挥部，在较大和一般的突发危机事件中，能够独立开展处置管理工作；在特别重大、重大突发危机事件中，能够借助后方指挥部的支持，有力开展处置管理工作。这也符合靠前指挥和属地管理原则。其基本工作组包括：指挥组（负责综合指挥与情报工作），应急处置组（根据突发事件的类型如医疗、洪水、冰灾、社会安全等，由不同的专业救援力量组成），维序治安组（负责维护突发事件所在地的社会秩序、交通秩序、保护重点设施），信息媒体组（负责统一口径对上级汇报处置情况，对媒体通报情况），医疗卫生组（负责医疗救治、疾病防疫等工作）。根据实际情况还可以加设：基础设施组（负责重点基础设施的抢修维护），疏散安置组（负责大量被困人员的疏散管理，在社会安全事件中，负责集结人群的劝导和疏散），业务连续组（负责对灾后重建工作的数据统计，为灾后重建提供科学决策依据）。

军队联合指挥部，主要负责军队、武警、消防、其他（志愿者、民兵组织等）的统一管理，是危机事件应对中非常重要的人力资源，他们原先固有的等级指挥结构是不能被打破的，一旦打破会降低工作效率。将军队联合指挥部放在平级于前方应急指挥部的指挥协调下开展工作，能够有效的协调人力资源分配，让人力资源的指挥更加有力和迅速，即保存了原有的指挥结构，也保证了强制力量能够根据实际情况开展紧急处置行动。

    县级各部门应该根据本单位的职能和人力资源，对工作人员进行专业技术、性别、年龄、工作经历等分类，按照此县级应急指挥体系总体蓝图对号入座，编制本部门的应急预案，训练启动集结模式，一旦突发危机事件发生，就能实现整体运作功能。这样才能改观被动应付局面，变被动为主动、转无序为有效、凝局部为整体。

（编审：易长松   录入：罗正东）