新时期精准扶贫的困境与出路

 ——以龙山县农车镇为例

精准扶贫是以习近平同志为核心的党中央治国理政方略中对新时期扶贫工作新挑战与新要求的积极应对和正确指引。2013年11月，习近平在湘西州考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。可以说，湘西州是精准扶贫思想的发源地。2014年1月，中办详细规划了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，习近平在参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念。2016年11月，国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》，按照精准扶贫精准脱贫基本方略要求，从8个方面实化细化了相关路径和措施。通过几年的努力，精准扶贫在理论和实践方面都取得了明显成效。

当前，扶贫工作已进入攻坚期，也是最为关键的时期。随着农村贫困面的大幅缩小，贫困被赶进了“角落”里，剩下的扶贫任务都是一些不得不去啃的最硬的“骨头”。未来几年甚至更长的时间里，怎样确保“硬骨头”能顺利啃下来，怎样确保精准脱贫不反弹，怎样建立确保脱贫成效的长效机制，这是我们必须要正确面对并加以解决的。

本文主要是以龙山县农车镇为例，通过工作开展发现的一些问题，分析其原因，提出解决的办法。

一、新时期农车镇精准扶贫精准脱贫实践

（一）基本镇情

农车镇位于湖南省的西北部，位于龙山县的中部。农车镇是合并乡镇，区域发展不平衡。2015年乡镇区划调整时，原农车乡、原塔泥乡、原他砂乡5个村合并组建成立农车镇，共辖23个村（社区），总人口2.28万。在合并之前，原塔泥乡88平方公里土地上，分散居住着8000余群众，大部分村没有通水泥路，基础条件较差。农车镇交通优势明显。龙永二级公路、农里二级公路、龙永高速公路穿境而过，交通十分便利。农车镇资源丰富。是全国土家族摆手舞之乡，境内有印家界省级自然保护区。全镇国土面积210.9平方公里，有耕地2.7万余亩，山林26万余亩。全镇共有14个贫困村，其中深度贫困村7个。有建档立卡户1662户6715人，其中已脱贫790户3229人,2个贫困村脱贫摘帽。当前，全镇农作物以水稻、玉米为主，经济作物主要有烤烟、中药材等。

（二）精准脱贫实践

1、精准识别及“回头看”实施情况。精准识别就是按照统一标准，通过规范的流程和方法，找出真正的贫困村、贫困户，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，为扶贫开发瞄准对象提供科学依据。可以说，精准识别是精准扶贫的基础。但是，精准扶贫工作推进初期，整个建档立卡户指标按照一定的测算，自上而下进行了分配。也就是说，乡镇要根据上级分配的指标数去找贫困户。这就导致在识别建档立卡户时因为指标多，一部分可纳可不纳入的农户纳入了进来，引起其他农户的不满。有些农户在精准识别过程中隐瞒房产、财产等，乡镇一级没有更多的手段去核实。这些因素导致贫困户识别无法实现精准。通过基层多次反映后，各级政府开展了密集型调研，最终确定由乡镇根据实际情况，严格按照标准自下而上评选贫困户，实现了相对精准。2015年，乡镇区划调整时，我镇共有建档立卡户2618户9142人。2017年3月和5月，我镇对“四类人员”进行了再排查再剔除，对劳动力较多、产业较多、家庭条件相对较好、群众反映强烈的原建档立卡户进行了再次甄别剔除，共剔除“四类人员” 188户775 人，其他类人员665户1841人，新增 56户227人。截止2017年5月底，我镇共有建档立卡户1662户6715人，其中兜底户133户380人。截至目前，无论是在各级的检查调研中，还是群众反映上来看，对贫困户识别方面的不满意大幅减少。

2、精准扶贫措施——十一项工程。结合中央提出的“五个一批”，龙山县对精准扶贫措施进行了再细化，提出了“十一项工程”，并相应成立了指挥部。这十一项工程分别是发展生产脱贫工程、转移就业脱贫工程、异地搬迁脱贫工程、教育发展脱贫工程、医疗救助帮扶工程、生态补偿脱贫工程、乡村旅游脱贫工程、基础设施配套工程、公共服务保障工程、社会保障兜底工程、住房安全保障工程。发展生产脱贫工程在支持贫困户产业发展方面出台了系列政策，如对贫困户发展产业人均帮扶资金达2000元左右，对贫困户发展产业5万元以下小额信贷3年贴息，在油茶、中蜂养殖等产业发展方面也提供了产业贷款支持等等。对大户在发展生产中带动或聘用贫困户达一定数量的，给予奖补。转移就业脱贫工程主要是支持贫困户通过外出稳定务工实现脱贫，如开展了东西部协作，就业部门直接与沿海地区对接用工需求，同时对外出务工人员帮扶了一定的交通、住宿和稳岗补贴，使劳动力转移顺畅高效。教育发展脱贫工程主要是对在校学生给予生活补贴，分别按照学前教育、小学、初中、高中、中职每人每年1000元、1500元、2000元、3000元、2500元标准进行补贴，并对大学新生进行了救助补贴，基本上解决了贫困家庭子女就读生活费用。异地搬迁和住房安全保障工程通过建房补贴基本上解决了贫困户住房问题。截止目前，我镇共异地搬迁156户，危房改造392户。医疗救助帮扶工程的实施，从很大程度上减轻了贫困户医疗负担，我县当前医疗总费用报销比例达到了85%，对特殊困难群众实行全额报销。生态补偿脱贫工程主要是通过退耕还林、生态公益林补助等直接补贴给群众，同时针对各村生态公益林面积等情况设立转岗护林员岗位，使贫困户家庭成员通过承担转岗护林员职责获取报酬（1万元）。乡村旅游脱贫工程主要是鼓励支持发展乡村旅游，使贫困村、贫困户通过参与乡村游实现脱贫。基础设施和公共服务保障工程主要是全面改善贫困村水、电、路、路灯、村级公共服务设施，在村组道路、安全饮水、农网改造、路灯、村级综合服务平台实现了全覆盖。社会保障兜底工程主要是针对家庭贫困，但又无法通过发展生产等实现脱贫的贫困户，通过保障其基本生活的方式使其达到不愁吃不愁穿。

3、精准扶贫工作取得的成效。通过精准识别，我们掌握了贫困户底数、致贫原因等；通过实施十一项工程，我们因村因户施策，精准扶贫取得了明显成效。农村安全饮水、农网改造、村组公路等基础设施基本完成，部分村完成了路灯、户间倒建设，通信网络实现了全覆盖，部分具备条件的村开通了乡村公交，各村400平方米村级综合服务平台基本完成，农村集体经济实现了“零”的突破，14个扶贫村成立了有精准扶贫户参与的各种专业合作社，中药材、油茶、中蜂养殖等农业产业通过合作社的形式在不断发展。2014年至今，我镇2个贫困村实现退出，3229名贫困群众通过帮扶和自身努力实现脱贫。

二、当前精准扶贫的困境

（一）精准扶贫工作存在的问题

1、内生动力不足。一是群众积极性不高。在农村，现在形成了一种怪现象。在精准扶贫识别时，部分群众认为这是国家在发福利，出现了人人争当贫困户，特别是老年人，把贫困户当成了一种政治荣誉，不以贫为耻而为荣。在前不久网络上热传的一篇小学生作文——《我长大要当贫困户》，可见一斑。在脱贫攻坚时，人人都希望自己是最后一个脱贫的，认为越到最后得到的帮扶或者说是实惠越多。可以说，通过十一项工程再加上自身的努力，脱贫指日可待。但有些贫困户习惯了国家帮扶，再加上各级考核压力全部集中到了乡镇基层，让贫困户产生了一种错觉：即使我自身不努力，国家也会想办法让我脱贫。精准扶贫在多方面出现了“上热下冷”的现象。二是扶贫一线干部动力不足。扶贫一线干部主要是乡镇、村一级干部，还有各级单位派驻的扶贫工作队。这些扶贫一线的干部是各级政策的执行者，但却不是政策制定的参与者。也就是说，政策是中央或者省一级的，不管是否切合地方实际，只有执行的义务。上级安排了就搞，上级安排怎么搞就怎么搞，结合地方实际思考的少，导致主动性不够。

2、脱贫评价机制不够科学。当前，在乡镇基层一线，每年要接受中央、省州县四级若干次检查考核，相应的中央和省里还安排了第三方评估。各级检查都在侧重于自己认为的重点。如中央一级检查，直接入户，和贫困户交流，对软件资料关注较少。省州一级检查侧重于自己安排的资料等方面创新是否落实。最终，出现了未在基层一线从事扶贫工作的人通过短暂培训，带着“问题导向”任务，到基层找问题，处理干部。从上到下，各级考虑的不是怎样支持基层带领群众脱贫，而是还停留在找问题追责的层面，导致基层干部免职的免职，追责的追责，精准扶贫还在原地。比如在近期，省州县对各地异地搬迁和危房改造进行了全覆盖拉网式核查，超面积和未及时入住成了大问题。异地搬迁人均只能修20平方米，省里在核查过程中，如果贫困户房屋面积超出了规定面积，要么会认为群众有钱修大面积房子，是基层识别不准，要求整改。试想一下，在农村3口之家，修一个60平方米的房子，还要有厨房、厕所，怎么修？当年修的房子当年要求搬进去，试想才修的房子，才搞的装修，湿漉漉的，怎么住？这些考核评价机制的不足，导致精准扶贫的成效无法得到真实反映。

3、缺乏产业支撑。要实现贫困群众稳定脱贫，产业是关键。目前，各级都安排了数量可观的产业帮扶资金，也在不断探索产业发展带动脱贫的路径。但总体来看，仍存在资金散而少、效益差等问题。如我镇对贫困群众发展产业帮扶资金人均不超过2000元，用这个资金作为产业发展启动资金远远不够。再加上贫困户对于农业产业发展的风险估计不足，多数是无功而返。多数劳动力选择外出务工，虽然能解一时之贫，但必将不是长久之计。农村空心化，现代农业产业没有形成，使产业发展带动脱贫任重而道远。

4、就学就医导致的返贫比例高。一是就学方面负担大。当前，城镇化程度越来越高，也造成了村小片小基本消失，集镇中心学校不断萎缩，城区生源急剧增加的局面。就拿我镇来说，全镇国土面积210平方公里，人口2.28万，但仅有一所小学、一所九年制学校，生源在800人左右。这也很大程度上导致贫困群众子女无法就近就读。专人陪读和生活开支对贫困群众产生了很大的经济压力。二是就医方面负担大。一般情况下，一个家庭一旦有重病患者，即使报销比例已经足够高，但自负部分仍难以负担。比如一个尿毒症患者，医疗费用大概需要60万元，15%的费用大概要10万元左右，加上治疗方面的生活等开支，对一个普通家庭来说，难以承受，极容易导致返贫。

5、长效机制没有建立。通过社会各个层面的政策帮扶，贫困户在短期脱贫基本上可以实现。但是，如何确保他们在全面建成小康的道路上不掉队、不返贫，如何确保他们自力更生的积极性，是当前存在的最大的问题。但是，对长效机制方面的关注在目前来说，不管是官方还是学界，都不是很多。或者说，当前还没有更多的精力来研究长效机制。

（二）制约精准脱贫的主要因素

1、人的因素。精准脱贫，人的因素是关键。一方面，部分群众对精准脱贫认识不够，等靠要思想依然存在。这部分人认为在未来的生产、生活中还会面临很多不确定性，而这些不确定性可能会使他们再次贫困，所以需要依靠扶贫政策获得安全感。换句话说，他们对依靠自身能力实现永久脱贫致富不自信、没把握。更有部分群众认为既然依靠国家救助能够生活下去，还何必再费力去脱贫。另外，虽然政府对贫困户有专门的产业帮扶，但贫困户本身多不具备发展产业的能力，而大户没有得到帮扶，也不愿意带动贫困户而增加市场风险。另一方面，各层级对精准扶贫动辄追责的考核，使得各级扶贫干部疲于应付、流失严重。扶贫干部费尽心思把大量的人力物力投入到贫困户脱贫上，花费到应付上级检查上。最终，部分贫困群众积极性不高，处于贫困户边缘的群众心生不满，基层干部难以负重，上层领导难以满意。

2、管理体制的问题。当前的管理体制下，对贫困发生率等的评价，多是半计划半市场的。一方面，根据2020年全面脱贫的总目标，每年都会倒排脱贫村和脱贫人口，自上而下进行分配。另一方面，每年都会组织官方和第三方进行评估，评估出来的数据基本上和官方计划相差无几。管理体制方面的问题，导致官方考核官方比较严厉，但对于贫困群众没有任何评价机制。

3、经济社会发展不充分的制约。当前，我国已经进入经济社会发展的新时期，但社会发展不平衡、不充分等现象依然严重。沿海经济发达省份经过多年的发展和沉淀，已经有了比较好的基础，造血能力非常强。但中西部特别是连片贫困区域，经济社会发展水平低，虽然通过精准扶贫，解决了一些基础设施方面的困境，但产业方面仍未有大的突破。仅靠上级政府的一些转移性支付，无法全面解决贫困地区发展问题。如在产业发展方面，贫困地区群众手中掌握大量林地资源，但因为承担了保护生态的职责，林木资源无法变成产业发展资金，仅仅得到少的可伶的补助金。

三、新时期精准扶贫的出路

面临诸多困境，新时期精准扶贫应该从几个方面实现突破。一是激发贫困群众的内生动力，让他们积极参与精准扶贫，在精准脱贫中重拾自信。二是通过社会合力，彻底解决贫困群众的后顾之忧。也就是说，先解决生存生活问题。三是通过乡村振兴等一系列政策措施的实施，让群众参与进来，解决农业农村持续发展问题，以发展来解决脱贫过程中存在的问题。四是通过持续的政策支持，使贫困地区依托自身优势实现自我发展，通过发展来消除贫困。

（一）坚持扶志与扶智相结合。“扶志以自强，扶智以自立，脱贫的内生动力就会奔涌而出。”党的十九大报告指出，注重扶贫同扶志、扶智相结合。这就要求我们全面提高贫困人口的生产、发展能力。

1、扶贫要先扶志。俗话说：身贫好扶，心贫难治。要想打赢脱贫攻坚战，必须通过扶志，帮助贫困户建立信心，使他们摆脱对贫困政策的过度依赖。一方面要从解放思想入手，通过各级齐心协力，帮助群众树立自强自立、不等不靠的思想。加大对脱贫典型正能量的树立和宣传力度，使群众充分认识到通过自身努力能够实现脱贫，使他们愿意用自己的双手去创造财富。另一方面对那些难以用道德教化的人，要运用村规民约和法治手段进行管制。严厉打击赌博、不履行赡养义务等恶习，让他们懂法知法，忌惮法律的威严，自己动手，发家致富。只有让帮扶工作由被动变为主动，才能让精准扶贫工作生机勃勃、硕果累累。

2、扶了智才好脱贫致富。授人以鱼不如授人以渔。扶智，就是从职业教育、农技推广、信息流通、市场拓展等方面，培育有科技素质、有职业技能、有经营意识和能力的新型知识化农民。扶好了智，才能使贫困群众有参与市场竞争的能力，降低市场风险，提高脱贫致富能力。在精准扶贫中，我们要特别注重对贫困群众农业实用技术、产业技能等方面的培训，使群众能有“一技之能”，并通过“一技之能”稳步发展产业、顺利就业。通过扶志与扶智，既能够激发贫困群众参与扶贫、积极脱贫的动力，也能够解决其适应市场、参与市场竞争的能力问题，为持续稳定脱贫打下坚实基础。

（二）通过社会各界合力，彻底解决贫困户生存难题

1、彻底解决贫困地区生产生活基础设施问题。彻底解决农村安全饮水、村组及生产道路、农网改造等基础设施建设问题，是当前精准扶贫中的重点工作。过来，贫困地区多在生态保护方面做出了巨大贡献，在发展方面也相应地做出了巨大牺牲。在湖南来说，湘西地区是武陵山集中连片贫困地区脱贫攻坚的主战场，但仅仅依靠转移支付难以满足基础设施建设需要。一方面，国家政策层面应该加大对贫困地区基础设施的投入。

2、全面解决贫困群众子女就学问题。一是政府层面要继续关注贫困群众子女就读问题。在教育资源方面，布局规划支持建设一批贫困生学校，使学生能够就近就学，或者实现寄宿制就学，解决家长后顾之忧。同时，在贫困学生就学生活方面给予持续性补贴。二是鼓励社会基金关注义务教育阶段贫困户子女就学难题。鼓励社会慈善基金，通过各种途径，以生活补贴或者奖学金等形式，确保贫困户不因过多的教育负担而返贫。

3、不断健全医疗报销救助体系。当前，我们对贫困户的医疗报销比例在不断提高，也从很大程度上减轻了贫困群众的医疗负担。但对于一些大病重病患者家庭来说，高额的医疗费用仅仅是很低的自负比例，都让他们难以承受，或者说是一夜返贫。一是要进一步完善医疗报销体系。一方面，把门诊医疗费用纳入报销范围。门诊挂号、检查动辄几百上千，对于群众特别是贫困群众来说确实是一个较大的负担，应该纳入报销范围。另一方面在医疗报销比例方面，针对不同的医疗总费用，制定阶梯式报销比例，确保病患者自负费用在可承受范围。二是建立医疗救助基金。建立健全医疗救助基金，对一些通过常规报销仍无法负担医药费的群众，通过医疗救助金进行二次救助。如设定贫困户自负费用上限，超出上限部分由医疗基金救助金来支付，从而实现贫困群众不至于因病返贫。三是健全医疗保险制度。建立国家层面统筹的医疗保险制度，引导群众积极参加医疗保险，抱团抵御重大疾病风险。

4、健全政府兜底式精准救助机制。对已甄别界定清楚的贫困户实行分类管理，对因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年生活困难的“五保户”、无劳动能力“低保户”，全部纳入社会保障范围，做到应保尽保，并逐步提高保障标准，使农村低保标准与扶贫标准合理衔接。同时在低保对象的教育保障、医疗救助、高龄补贴、电费补贴减免等方面制定配套政策，对困难群众实行精准救助。

（三）以乡村振兴为抓手，全面推进农业农村现代化

乡村振兴的最终目标，就是要不断提高村民在产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业和农民就业问题，确保群众长期稳定增收、安居乐业。而当前，精准扶贫面临的最大的困境恰恰就是农村产业和农民就业问题。

1、积极培育壮大新型农业经营主体，全面提升产业扶贫水平。产业扶贫是贫困人口持续增收的主要来源，也是我们在精准扶贫中所大力倡导的。为了推进产业扶贫，湖南探索出了“四跟四走”产业扶贫新路子：资金跟着贫困户走，贫困户跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目根据市场走。但这四跟四走在地方实践中并没有取得应有的成效。产业资金到了贫困户手中，自己发展生产，市场风险大，不敢搞。投到大户手中，让大户拿着“自己的钱”去发展，不甘心。而能人也不愿意带着这么多贫困户，增加市场风险，而无偿地尽这份社会责任。面对这个困境，一方面要大力实施领头雁培训工程。每年选择一定数量与贫困村联系密切的新型经营主体负责人和贫困村村支两委负责人集中进行培训，提升带领村民干事创业、脱贫致富的动力和能力。同时，构建合作创业机制，鼓励农村能人领办农民专业合作社，引导贫困农户以土地、资金、劳动力等参股入社，扩大就近创业就业。另一方面，以点带面，整体推进。大力开展农民专业合作社示范社、家庭农场示范村和州级以上农业产业化龙头企业评选创建活动，推动农民专业合作社规范发展，家庭农场适度规模经营，加快形成农副产业集群，完善产业链条，带动贫困农户增收。

2、全面改善农村生产生活条件，大力支持乡村旅游。大力实施乡村振兴战略，在推进乡风文明、观光农业等方面加大支持力度，结合美丽乡村建设、厕所革命等进一步改善农村人居环境。同时，结合湘西农村森林覆盖率较高、农村风貌独特、自然风光好等优势，打造精品乡村游线路，使贫困群众通过发展种养殖业，通过特色农产品销售和发展农家乐，实现在家门口就业，稳定脱贫致富。

（四）在国家政策层面，建立健全支持贫困地区发展的长效机制

贫困地区经济的持续发展离不开国家层面政策的大力支持。贫困地区经济持续发展既需要国家在资金投入方面大力倾斜，更需要一些政策方面的倾斜和支持。一是在国家层面上继续加大转移支付力度，加大对贫困地区的投入。在铁路、高速及其他路网建设方面，在教育、卫生投入方面，在乡村振兴战略实施过程中，资金投入有针对性地向贫困地区倾斜，使贫困地区能够有更多的资金投入到产业发展、民生改善上，在全面建成小康路上迎头赶上。二是在国家层面上加大生态红利的兑付。前文中也曾提到，贫困地区在坚守生态红线、保护生态方面做出了巨大贡献，守着青山绿水也就相当于守着金山银山，同样相应地应该享受到生态红利。要对一些山林资源进行评估，让发达地区通过结对帮扶的形式进行生态逆回购，支持贫困地区经济发展。三是在国家层面上继续加大政策倾斜力度。2017年，国家、省对深度贫困县出台了一些了政策。如土地增减挂钩。贫困地区通过各种途径新开垦一定数量的水田和旱地，以土地占补指标的形式出售给城市地区，从而取得建设资金。2017年-2018年，我县基本上可完成新开垦耕地5000亩以上，可筹集资金超过10亿元。通过这些政策互补支持，发达地区获得了发展空间，贫困地区获得了发展资金。

                                           农车镇人民政府